ĐẶNG VĂN ĐỊNH
Hiệp hội Các trường Đại học, Cao đẳng Việt Nam

Nhận bài ngày 13/02/2019. Sửa chữa xong 14/02/2019. Duyệt đăng 15/02/2019.
Abstract
From 1988 up to now, higher education in Vietnam has been formed and influenced by the various dimensions of economy and society. The State has had many adjustments on organization and operation for private higher education institutions, especially the changes in investment, ownership and management regulations. This paper looks back on the Party and State's guidelines, policy mechanism to manage private higher education and the 2018 policy imprint for this type of education.
Keywords: Analysis of policy mechanisms, development of private higher education in Vietnam, period 1988 - 2018.

1. Đặt vấn đề
Những năm 90 của Thế kỷ trước, bằng nhiệt huyết và uy tín của mình, một số nhà giáo, nhà khoa học đã sáng lập, huy động nguồn lực xã hội để thành lập và dẫn dắt nhà trường đại học tư thục phát triển. Từ năm 2005 việc đầu tư vào giáo dục được mở rộng đến mọi tầng lớp nhân dân, giáo dục đại học tư thục trở thành một kênh đầu tư.
Hiện cả nước có 236 trường đại học, trong đó có 61 trường đại học ngoài công lập (cách gọi chung của các trường đại học dân lập và các trường đại học tư thục). Các trường đại học ngoài công lập (NCL) chiếm khoảng 26% tổng số trường và phân bố ở 29/63 tỉnh/thành. Nhiều nhất là thành phố Hà Nội 14 trường, kế đến thành phố Hồ Chí Minh 12 trường.
Tỷ lệ sinh viên của các cơ sở đại học NCL trong nhiều năm ở mức xấp xỉ 13 % quy mô sinh viên cả nước. Năm học 2017-2018 tổng số sinh viên đại học NCL là 265530, gấp hơn 2,1 lần năm học 1985-1986 (năm học trước của thời kỳ đổi mới giáo dục).
Trong khi các trường đại học công lập vẫn được bao cấp từ ngân sách nhà nước (NSNN) thì riêng năm 2016 số tiền nộp NSNN của 43/60 cơ sở đại học NCL đạt 111 tỷ đồng [6].
Dẫu vậy, tại Hội nghị về giáo dục đại học NCL tháng 4 năm 2017 Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo (GD&ĐT) nhận định: “Hệ thống văn bản, hành lang pháp lý đã hình thành, đang hoàn thiện nhưng vẫn còn thiếu và chưa đảm bảo vững chắc, chưa đảm bảo cho các nhà đầu tư tâm huyết yên tâm đầu tư vào giáo dục”. Một dấu ấn mới về thể chế đối với giáo dục đại học NCL là Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Giáo dục đại học được thông qua vào tháng 10 năm 2018. Bài viết này điểm lại những chuyển động về cơ chế chính sách phát triển giáo dục đại học NCL Việt Nam thời kỳ 1998 - 2018.
2. Chủ trương của Đảng và Nhà nước về phát triển giáo dục đại học NCL
Nối tiếp tinh thần đổi mới giáo dục của Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI (1986), Nghị quyết Trung ương 4 khóa VII (1991) khẳng định một trong những loại hình giáo dục NCL là tư thục. Nghị quyết Trung ương 2 khóa VIII (1996) thêm một lần khẳng định “từng bước phát triển vững chắc các trường lớp tư thục ở giáo dục mầm non, phổ thông trung học, trung học chuyên nghiệp, dạy nghề và đại học”. Tinh thần đó được tiếp tục duy trì cập nhật bổ sung bằng Nghị quyết Trung ương số 29 Khóa XI (2011) và văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XII (2016).
Ở cấp Chính phủ, năm 1997 Nghị quyết 90-CP về chủ trương xã hội hóa các hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa được thông qua (NQ-90). Tại văn bản này Chính phủ tuyên bố “xã hội hoá là… chính sách lâu dài, là phương châm thực hiện chính sách xã hội của Đảng và Nhà nước, không phải là biện pháp tạm thời, chỉ có ý nghĩa tình thế trước mắt do Nhà nước thiếu kinh phí cho các hoạt động này”. Nối tiếp NQ-90, vào năm 2005 Chính phủ ban hành Nghị quyết số 05/2005/NQ-CP (NQ-05), trong đó Chính phủ khẳng định “quyền sở hữu của các cơ sở ngoài NCL được xác định theo Bộ luật Dân sự”; “mỗi cơ sở NCL đều có thể hoạt động theo cơ chế phi lợi nhuận hoặc theo cơ chế lợi nhuận” và “Nhà nước khuyến khích phát triển các cơ sở phi lợi nhuận”.
3. Cơ chế chính sách phát triển giáo dục đại học NCL
Góc nhìn dưới đây gắn với những chuyển động về đầu tư, sở hữu và quản trị cơ sở giáo dục đại học NCL theo mốc thời gian.
3.1. Giai đoạn 1988 - 2005
Năm 1988, Bộ GD&ĐT tổ chức thí điểm mô hình đai học NCL thông qua việc thành lập Trung tâm đại học Thăng Long (QĐ- 1687).
Năm 1993 Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế đại học tư thục (QC-240). Quy chế này quy định: tổ chức, cá nhân được lập đại học tư thục (ĐHTT); nhà đầu tư là tổ chức, cá nhân; sở hữu nhà trường bởi các chủ đầu tư (cổ phần của các chủ đầu tư); hội đồng quản trị (HĐQT) được tự chủ toàn diện về tổ chức và tài chính; quản trị nhà trường dựa vào nhà đầu tư (2/3 HĐQT là nhà đầu tư). (xem các điều 1, 18, 10, 11 của QC-240). Tuy nhiên khi ấy xã hội vẫn chưa quen với việc tư nhân sở hữu cơ sở giáo dục đại học nên QC-240 không được áp dụng.
Thế chỗ QC-240 năm 1994 Bộ trưởng Bộ GD&ĐT ban hành Quy chế tạm thời Đại học dân lập (QC-196). Quy chế này có nội dung chính tương tự QC-240. Mô hình trường đại học dân lập (ĐHDL) ra đời và năm 1998 loại hình trường này được đưa vào Luật Giáo dục.
Năm 2000 Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế trường đại học dân lập (QC-86). Quy chế này cơ bản giống QC-196. Điểm mới ấn tượng là: Trường ĐHDL phải do “tổ chức” đứng ra xin thành lập; tài sản ĐHDL thuộc sở hữu tập thể; thành phần HĐQT là đại diện nhà đầu tư và các tổ chức chính trị, xã hội trong nhà trường [5].
Về cơ chế chính sách khuyến khích xã hội hóa đối với các hoạt động trong lĩnh vực giáo dục (trong đó có đại học NCL) được thể chế tại Nghị định số 73/1999/NĐ-CP ngày 19/8/1999 (NĐ-73). Theo đó, hai chính sách nổi bật là đất và thuế.
Về đất, “Nhà nước giao đất ổn định lâu dài và không thu tiền sử dụng đất”, “không phải nộp thuế nhà đất”, “miễn lệ phí trước bạ”. Về thuế thu nhập doanh nghiệp đối với đại học NCL có ba mức thuế suất: 15%, 20%, 25% ứng với mức độ khó khăn của địa bàn mà trường đặt trụ sở.
Như thế, giai đoạn 1998 - 2005 việc đầu tư vào giáo dục đại học NCL mới chỉ bằng nhiệt huyết và uy tín của một số nhà giáo, nhà khoa học. Quản lý các cơ sở giáo dục đại học NCL được dựa vào tập thể sáng lập (nhà giáo, nhà khoa học), quy định về tài sản, tài chính tương tự như đối với doanh nghiệp tư nhân. Đáng lưu ý là tư duy “làm chủ tập thể” còn sâu nặng trong xã hội. Cùng một hoạt động giáo dục, gọi là “dân lập” thì được chấp nhận, còn gọi là “tư thục” thì nhiều ý kiến trái chiều.
3.2. Giai đoạn 2005 - 2012
Năm 2005, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của trường ĐHTT (QC-14). Quy chế này kế thừa quy chế ĐHTT ban đầu (QC-240); điểm mới là quy định điều kiện thành lập trường phải có vốn điều lệ (1) (do cá nhân hoặc nhóm cá nhân góp; quản trị nhà trường gắn với vốn góp; HĐQT do Đại hội đồng cổ đông (ĐHĐCĐ) bầu theo nguyên tắc đối vốn.
Cũng năm 2005, Luật Giáo dục sửa đổi quy định “trường tư thục do các tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp tổ chức kinh tế hoặc cá nhân thành lập, đầu tư…”, không thừa nhận mô hình ĐHDL ở bậc Đại học; công nhận “tài sản, tài chính của trường tư thục thuộc sở hữu của các thành viên góp

vốn”; chỉ rõ chênh lệch thu chi sau khi thực hiện nghĩa vụ với nhà nước (thuế), thiết lập quỹ, “thu nhập còn lại được phân chia cho các thành viên góp vốn theo tỷ lệ vốn góp” (xem các điều 48, 67 của Luật Gíao dục -2005 ).
Nhằm triển khai Luật Giáo dục 2005, năm 2006 Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo Bộ GD&ĐT hướng dẫn chuyển loại hình trường ĐHDL sang ĐHTT. Tuy vậy, đến nay công việc vẫn chưa hoàn tất.
Thay cho QC-14, năm 2009 Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của trường ĐHTT mới (QC-61). Quy chế này giữ lại các nội dung bảo đảm quyền tự chủ về tài chính và nhân sự đã quy định ở QC-240 và QC-14. Tại QC-61 một số hoạt động của ĐHTT được phỏng theo mô hình công ty cổ phần, đặc biệt làm rõ điều kiện họp và nguyên tắc thông qua nội dung họp của ĐHĐCĐ theo tỷ lệ vốn góp (đối vốn), cho phép cổ đông được chuyển nhượng quyền sở hữu và rút vốn…
Tiếp theo, QC-61 được Thủ tướng Chính phủ ra quyết định sửa đổi bổ sung một số điều vào năm 2011 (QC-63). Những điểm mới đáng chú ý là: 1) ĐHĐCĐ có quyền quyết định cao nhất; 2) tài sản thuộc sở hữu chung hợp nhất bao gồm: (*) quà biếu tặng và kết quả hoạt động của ĐHDL chuyển sang ĐHTT (nếu có), tài sản này là tài sản chung hợp nhất không phân chia, còn (*) tài sản tăng lên nhờ kết quả hoạt động của trường ĐHTT thuộc sở hữu chung hợp nhất có thể phân chia [5].
Bên cạnh đó, NĐ-73 được chỉnh sửa thành Nghị định số 69/2008/NĐ-CP ngày 30/5/2008 (NĐ-69). Theo đó, nhà nước “giao đất hoặc cho thuê đất đã hoàn thành giải phóng mặt bằng” cho cơ sở đại học NCL; mức thuế suất thu nhập doanh nghiệp đối với cơ sở đại học NCL quy định chung là 10% trong suốt thời gian hoạt động.
Đây là giai đoạn xuất hiện nhiều định chế mới khẳng định quyền tài sản của nhà đầu tư. Các cơ sở giáo dục đại học NCL thực sự là đơn vị tự chủ về tài chính, về nhân sự không khác mấy so với doanh nghiệp tư nhân. Đầu tư vào giáo dục đại học đã trở thành một kênh đầu tư hấp dẫn, đa dạng. Xuất hiện một số tổ chức kinh tế làm chủ đầu tư vào giáo dục, việc “tập trung tư bản” để cạnh tranh le lói.
3.3. Giai đoạn 2012 - 2018
Năm 2012, Luật Giáo dục Đại học ra đời. Luật này có ba nhóm nội dung tác động mạnh đến giáo dục đại học NCL: 1) Một ĐHTT được coi là “hoạt động không vì lợi nhuận” nếu “các cổ đông hoặc các thành viên góp vốn không hưởng lợi tức hoặc hưởng lợi tức hàng năm không vượt quá lãi suất trái phiếu Chính phủ”; 2) Dành ít nhất 25% chênh lệch thu chi để tái đầu tư, tài sản này “là tài sản chung không chia”; 3) Thành phần HĐQT không chỉ có nhà đầu tư mà còn các thành phần đương nhiên như: Hiệu trưởng, cơ quan quản lý địa phương, tổ chức đảng đoàn thể, đại diện giảng viên [1].
Tinh thần trên của Luật giáo dục Đại học được đưa vào Điều lệ trường đại học năm 2014 (QC-70). Đặc biệt QC-70 có Mục 4 về “Tổ chức quản lý của trường đại học tư thục không vì lợi nhuận”. Theo đó, tài sản nhà trường là sở hữu tập thể, các thành viên làm việc trong nhà trường và nhà đầu tư ngang quyền; Thủ tướng Chính phủ phê duyệt trường ĐHTT không vì lợi nhuận.
Bên cạnh đó NĐ-69 được chỉnh sửa bởi Nghị định số 59/2014/NĐ-CP ngày 16/6/2014 (NĐ-59). Hai chính sách lớn nhằm khuyến khích xã hội hóa đối với giáo dục đại học có hình hài như sau:
Về đất, ban đầu Chính phủ tuyên bố “Nhà nước giao đất ổn định lâu dài và không thu tiền sử dụng đất”, “không phải nộp thuế nhà đất”, “miễn lệ phí trước bạ” (NĐ-73). Sau đó chuyển sang “giao đất hoặc cho thuê đất đã hoàn thành giải phóng mặt bằng” (NĐ-69). Tiếp theo quy định chỉ cho “thuê đất đã giải phóng mặt bằng” và việc này “căn cứ khả năng ngân sách địa phương” (NĐ-59). Các quy định kiểu trên, trong thực tế đều không thể đi vào cuộc sống.
Về thuế, ban đầu áp dụng mức thuế suất 25%, 20%, 15% sau đó áp dụng mức chung là 10% trong suốt thời gian hoạt động. Suy cho kỹ, dù mức thuế nào cũng lấy từ học phí của người học.
Ở góc độ thể chế, giai đoạn này ghi nhận sự ra đời lần đầu tiên của Luật Giáo dục Đại học. Tuy nhiên, bên cạnh những giá trị tích cực, với giáo dục đại học NCL, luật này để lại sự không rõ ràng về không vì lợi nhuận, sự xung đột về quyền tài sản. Điều này đã dẫn đến tình trạng nhà đầu tư ngộ nhận về phi lợi nhuận; không ít nhà đầu tư bất an về quyền tài sản, tìm đến những ứng phó mà một nền giáo dục tiên tiến không mong đợi.
4. Dấu ấn pháp luật 2018
Những bất cập chung của giáo dục đại học, cùng những quy định thiếu nhất quán về đầu tư, sở hữu và quản trị đối với các cơ sở giáo dục đại học NCL khiến Nhà nước quyết định sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục Đại học [4]. Luật này đem đến các cơ sở giáo dục đại học NCL nhiều điều mới mẻ.
4.1. Phương pháp quản lý doạnh nghiệp lan tỏa mạnh sang lĩnh vực giáo dục. Việc tham chiếu Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp được thể hiện tại các điều 16a, 17, 66 của Luật Giáo dục Đại học sửa đổi cho phép tìm thấy trách nhiệm, thẩm quyền nhà đầu tư gắn với quyền tài sản, tìm thấy sự phù hợp trong cách thiết lập bộ máy quản trị, ban kiểm soát, quản lý, sử dụng định đoạt tài sản… Điều đó có thể lấp bớt những khoảng trống, hoặc khắc phục một số khiếm khuyết kéo dài.
4.2. Quy định mới chỉ rõ cơ sở giáo dục không vì lợi nhuận là cơ sở mà ở đó “nhà đầu tư cam kết hoạt động không vì lợi nhuận”, “không rút vốn, không hưởng lợi tức:”, “lợi nhuận tích lũy hàng năm thuộc sở hữu chung hợp nhất không phân chia”. Mô hình này chưa gặp ở Việt Nam nhưng là thông lệ ở một số nước trên thế giới được một số học giả Việt Nam đồng tình và trước mắt chấm dứt việc ngộ nhận “không vì lợi nhuận” để thực hiện lợi ích nhóm.
4.3. Các cơ sở đại học tư thục chia thành: 1) Mô hình ĐHTT không vì lợi nhuận (ĐHTT.KVLN) và 2) Mô hình ĐHTT vì lợi nhuận (ĐHTT. VLN). Đặc điểm của chúng xin tóm tắt ở bảng dưới đây.
STT Tiêu chí Mô hình ĐHTT.KVLN Mô hình ĐHTT.VLN
1 Đặc điểm huy động vốn Đầu tư kèm cam kết thực hiện quy định KVLN Đầu tư theo mô hình doanh nghiệp
2 Sở hữu Toàn bộ tài sản nhà trường thuộc sở hữu chung của cộng đồng Tài sản không thuộc sở hữu chung của cộng đồng được sở hữu theo luật Doanh nghiệp
3 Quản trị Dựa vào tập thể, quyết định công việc theo đa số Dựa vào nhà đầu tư, quyết định công việc theo tỷ lệ vốn góp

Những khác biệt về đầu tư, sở hữu, quản trị và quy định “chỉ chuyển đổi cơ sở giáo dục ĐHTT sang cơ sở giáo dục ĐHTT. KVLN” [4] có thể làm chậm việc mô hình ĐHTT. KVLN đi vào cuộc sống, nhưng ở đây lần đầu tiên tư tưởng không vụ lợi được luật hóa.
5. Thay lời kết luận
Giáo dục đại học nước ta ngày một hòa nhập sâu vào nền kinh tế thị trường. Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Giáo dục Đại học “để lại” không ít vấn đề phức tạp mà văn bản hướng dẫn luật phải cụ thể hóa, nhất là hướng dẫn thực hiện quyền tài sản và bảo đảm quyền bình đẳng của các cơ sở giáo dục NCL. Điều này khiến những người đối mặt với công việc không chỉ thấm nhuần tốt chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà nước mà còn phải nâng cao nhận thức nghề nghiệp và thấu hiểu thực tiễn.
Dễ nhận ra là mô hình quản trị đại học của Việt Nam đang dịch chuyển theo hướng giảm dần sự quản lý trực tiếp của Bộ GD&ĐT bằng cách giao nhiều quyền tự chủ về tài chính, nhân sự và học thuật cho các cơ sở giáo dục đại học, hướng nhà trường hoạt động theo tư cách pháp nhân độc lập. Trong xu thế ấy, doanh nghiệp là địa chỉ học tập tốt dành cho các cơ sở giáo dục đại học NCL.
Các nhà đầu tư đang đứng trước hai lựa chọn: 1) Mô hình trường đại học tư thục không vì lợi nhuận, 2) Mô hình đại học tư thục (vì lợi nhuận). Cho dù họ chọn mô hình nào, Nhà nước vẫn phải đối xử bình đẳng đối với nhà đầu tư theo quy định của Hiến pháp, của Luật Đầu tư và Luật Doanh nghiệp [2, 3].

Chú thích

(1) Quyết định số 07/2009/QĐ-TTg ngày 15/01/2009 quy định về điều kiện thành lập và cho phép thành lập, chia tách, giải thể, đình chỉ hoạt động các cơ sở GDĐH đã được thay thế bằng Quyết định số 64/2013/QĐ-TTg ngày 11/11/2013 với những quy định  tăng dần vốn điều lệ và giảm yêu cầu về đất. Vốn điều lệ thành lập trường đại học tư thục từ mức 15 tỷ đồng lên thành 50 tỷ và hiện nay là 250 tỷ, trong khi diện tích đất giảm từ 15 ha xuống còn tối thiểu 5ha.

Tài liệu tham khảo
1. Quốc hội, Luật giáo dục Đại học năm 2012, Luật số: 08/2012/QH13 ngày 18 tháng 6 năm 2012.
2. Quốc hội, Luật Đầu tư năm 2018, Luật số: 67/2014/QH13 ngày 26 tháng 11 năm 2014
3. Quốc hội, Luật Doanh nghiệp năm 2014, Luật số: 68/2014/QH13 ngày 26 tháng 11 năm 2014.
4. Quốc hội, Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật giáo dục Đại học số 34/2018/QH14 ngày 19/11/2018.
5. Đặng Văn Định, Đầu tư, sở hữu và quản trị đối với trường đại học ngoài công lập Việt Nam. Thực trạng và các giải pháp cần thiết để củng cố và phát triển hệ thống các trường đại học cao đẳng ngoài công lập, NXB Thông tin và Truyền thông, Hà Nội, 2017.
6. Phạm Thị Huyền và dồng nghiệp, Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu các trường đại học ngoài công lập, tài liệu dùng làm báo cáo của Bộ Giáo dục và Đào tạo tại Hội nghị Ngoài công lập tháng 4/2017.