Nguyễn Thị Ngọc Tú 

HVCH Trường Đại học Thành Đông 

Email: This email address is being protected from spambots. You need JavaScript enabled to view it.

Tóm tắt

Đề tài nghiên cứu "Pháp luật về hòa giải tranh chấp đất đai tại Ủy ban nhân dân cấp xã từ thực tiễn thực hiện Ủy ban nhân dân phường, xã tại Thành phố Hà Nội” nhằm làm rõ những vấn đề lý luận cũng như nội dung các quy định của pháp luật trong tố tụng dân sự Việt Nam hiện hành về vấn đề thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai của UBND phường. Đồng thời cũng làm sáng tỏ việc giải quyết vấn đề từ thực tiễn áp dụng pháp luật tại UBND phường tại Thành phố Hà Nội.

Từ khóa: Pháp luật, hòa giải, tranh chấp, tranh chấp đất đai, áp dụng.

Abstract

Research topic "Legislation on land dispute conciliation at commune-level People's Committees from practical implementation of the People's Committee of Hanoi city" aims to clarify legal issues discussion as well as the content of the provisions of law in the current Vietnam Civil Procedure Code on the issue of procedures for resolving land disputes of ward People's Committees. At the same time, it also clarifies the solution of the problem from the practical application of law in People's Committee of Hanoi city.

Keywords: Law, mediation, disputes, land disputes, application.

1. Đặt vấn đề

Tranh chấp đất đai luôn là vấn đề nóng mà cơ quan nhà nước cũng như xã hội rất quan tâm, nhất là giai đoạn hiện nay quyền sử dụng đất được xem là tài sản. Giải quyết tranh chấp đất đai tại phường thực tế đóng vai trò rất quan trọng trong giải quyết tranh chấp đất đai, nếu không thực hiện công tác hòa giải tranh chấp này thì Tòa án hay cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp không thể nào giải quyết hết. Kết quả giải quyết tranh chấp đất đai trong những năm qua đạt tỷ lệ cao, phải nói đến hòa giải tranh chấp đất đai tại phường thuộc Thành phố Hà Nội đã góp phần quan trọng trong việc giải quyết tranh chấp đất đai. Những năm gần đây, giải quyết tranh chấp đất đai đạt tỷ lệ cao trên 80%. Những vụ việc tranh chấp được đăng tải trên các phương tiện thông tin đại chúng, những vụ bức xúc khiếu kiện vượt cấp đến trụ sở của các cơ quan Trung ương chỉ là con số rất ít về kết quả giải quyết tranh chấp đất đai.

Điều đó cho thấy Nhà nước đặc biệt quan tâm giải quyết tranh chấp đất đai bằng hình thức hòa giải. Giải quyết tranh chấp đất đai tại phường thực tế đóng vai trò rất quan trọng trong giải quyết tranh chấp nhưng công tác hòa giải tranh chấp đất đai theo quy định pháp luật đất đai hiện hành vẫn còn nhiều vấn đề gây khó khăn trong quá trình áp dụng, tạo rào cản cho việc giải quyết tranh chấp như khái niệm tranh chấp đất đai, khái niệm người sử dụng đất và trình tự, thủ tục, phạm vi, thẩm quyền, giá trị biên bản hòa giải tranh chấp đất đai tại Ủy ban nhân dân (UBND) phường.

2. Thực trạng pháp luật về hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã

2.1. Quy định của pháp luật về hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã

2.1.1. Thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã

a. Tiếp nhận đơn yêu cầu giải quyết hòa giải tranh chấp đất đai

Cơ sở tiến hành hòa giải tranh chấp đất đai theo quy định tại Điều 202 Luật Đất đai năm 2013 [1] và Điều 88, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai 2013 (gọi tắt là Nghị định 43) [2] thì các bên tranh chấp phải có đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai. Khi nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai, UBND cấp xã, phường sẽ thực hiện các bước tiếp theo.

b. Thẩm tra, xác minh

Tại điểm a, khoản 1 Điều 88 Nghị định 43 quy định trách nhiệm của UBND cấp xã, phường có nhiệm vụ: “Thẩm tra, xác minh tìm hiểu nguyên nhân phát sinh tranh chấp, thu thập giấy tờ, tài liệu có liên quan do các bên cung cấp về nguồn gốc đất, quá trình sử dụng đất và hiện trạng sử dụng đất” [2]. Đây là giai đoạn có tính chất quyết định, là cơ sở xác định ai là người được quyền sử dụng đất.

c. Tổ chức hòa giải

UBND cấp xã, phường sau khi có báo cáo kết quả thẩm tra, xác minh và chứng cứ pháp lý về nguồn gốc, quá trình sử dụng đất đang tranh chấp và thành lập hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai cũng như chuẩn bị đầy đủ các điều kiện hòa giải sẽ tiến hành hòa giải. Hội đồng hòa giải phải tuân thủ các nguyên tắc cơ bản sau:

- Tôn trọng ý kiến và sự tự nguyện của các bên; không bắt buộc, áp đặt các bên trong hòa giải;

- Việc hòa giải phải đảm bảo phù hợp với chính sách, pháp luật của nhà nước, đạo đức xã hội, phong tục tập quán của nhân dân; phát huy tinh thần đoàn kết giữa các bên tranh chấp; quan tâm đến quyền, lợi ích hợp pháp của những đối tượng yếu thế trong xã hội hoặc có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn;

- Không lợi dụng hòa giải để ngăn cản các bên liên quan bảo vệ quyền lợi của mình theo quy định của pháp luật hoặc trốn tránh việc xử lý vi phạm hành chính, xử lý về hình sự;

- Hội đồng hòa giải phải đảm bảo tính trung lập, khách quan; phân tích tìm cho ra lợi ích các bên tranh chấp để họ thống nhất, đồng thuận.

Hội đồng hòa giải tranh chấp tổ chức hòa giải tuân thủ theo quy định tại điểm c, khoản 1 Nghị định 43 là “Cuộc họp hòa giải có sự tham gia của các bên tranh chấp, thành viên Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. Việc hòa giải chỉ được tiến hành khi các bên tranh chấp đều có mặt. Trường hợp một trong các bên tranh chấp vắng mặt đến lần thứ hai thì được coi là việc hòa giải không thành” [2].

2.2. Thành phần hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã

Quy định thành lập Hội đồng hòa giải tranh chấp đai là điểm mới của của Luật Đất đai năm 2013 so với trước đây. Tại điểm b, khoản 1 Điều 88 Nghị định 43 quy định về UBND cấp xã, phường phải thành lập Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai để thực hiện hòa giải. Thành phần Hội đồng gồm: - Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân là Chủ tịch Hội đồng; - Đại diện Ủy ban Mặt trận Tổ quốc xã, phường, thị trấn; - Tổ trưởng tổ dân phố đối với khu vực đô thị; trưởng thôn, ấp đối với khu vực nông thôn; - Đại diện của một số hộ dân sinh sống lâu đời tại xã, phường, thị trấn biết rõ về nguồn gốc và quá trình sử dụng đối với thửa đất đó; - Cán bộ địa chính xã, phường, thị trấn; - Cán bộ tư pháp xã, phường, thị trấn; - Tùy từng trường hợp cụ thể có thể mời đại diện Hội Nông dân, Hội Phụ nữ, Hội Cựu chiến binh, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh.

Với các thành phần trong Hội đồng hòa giải quy định như trên thể hiện gồm có thành phần “cứng” và thành phần “mềm”. Thành phần “cứng” là bắt buộc phải có trong Hội đồng hòa giải, nếu thiếu một trong các thành phần này xem như thành phần hòa giải không đảm bảo, không đủ điều kiện để tiến hành hòa giải. Thành phần “mềm” là thành phần tùy vào trường hợp cụ thể mà các bên tranh chấp đó thuộc thành phần nào (hội viên) của hội đoàn thể nào thì mời đại diện các hội đoàn thể đó như Hội Nông dân, Hội Phụ nữ, Hội Cựu chiến binh, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh.

2.3. Giá trị kết quả hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã

2.3.1. Hòa giải thành

Các bên tranh chấp đất đai thống nhất với nhau được xem là hòa giải thành. Đây là kết quả các bên tranh chấp cũng như Hội đồng hòa giải mong muốn hướng đến. Việc hòa giải thành phải được các bên ký biên bản hòa giải thành. “Trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày lập biên bản hòa giải thành mà các bên tranh chấp có ý kiến bằng văn bản khác với nội dung đã thống nhất trong biên bản hòa giải thành thì Chủ tịch UBND cấp xã, phường tổ chức lại cuộc họp Hội đồng hòa giải để xem xét giải quyết đối với ý kiến bổ sung và phải lập biên bản hòa giải thành hoặc không thành” [1].

2.3.2. Hòa giải không thành

Có hai trường hợp hòa giải không thành đó là:

- Các bên tranh chấp đất đai không thống nhất với nhau trong quá trình hòa giải và lập biên bản hòa giải không thành;

- Trường hợp hòa giải thành nhưng sau đó có ít nhất một trong các bên thay đổi ý kiến về kết quả hòa giải thì UBND cấp xã, phường lập biên bản hòa giải không thành.

Hai trường hợp trên, UBND xã, phường hướng dẫn các bên tranh chấp gửi đơn đến cơ quan

Pháp luật về đất đai cần phải quy định cụ thể thời hạn các bên tranh chấp yêu cầu cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp tiếp theo (UBND cấp huyện, quận; Tòa án nhân dân) kể từ ngày hòa giải không thành. Nếu quá thời hạn trên thì UBND cấp xã, phường và các cơ quan có chức năng thực hiện các thủ tục đảm bảo quyền sử dụng đất của người sử dụng đất. Quy định như vậy sẽ khắc phục việc lợi dụng tranh chấp đất đai ngăn cản quyền sử dụng đất của người khác.

3. Những hạn chế, vướng mắc và nguyên nhân

3.1. Những hạn chế, vướng mắc

Vướng mắc khi xác định những tranh chấp về quyền sử dụng đất nào phải hòa giải tại UBND phường.

Vướng mắc liên quan đến phiên họp kiểm tra việc tiếp cận, công khai chứng cứ và hòa giải.

Hạn chế về áp dụng quy định của pháp luật trong thực tiễn giải quyết tranh chấp về đất đai.

3.2. Nguyên nhân của hạn chế, vướng mắc

Nguyên nhân phát sinh tranh chấp đất đai trên địa bàn UBND phường qua theo dõi, đánh giá những năm qua, thể hiện qua một số nguyên nhân cơ bản sau:

Là nguyên nhân chung của cả nước đó là lịch sử của nước ta từ chế độ tư hữu về ruộng đất sang chế độ công hữu về ruộng đất, Nhà nước thống nhất quản lý đất đai, giao đất, công nhận quyền sử dụng đất cho cá nhân, hộ gia đình, tổ chức về quyền sử dụng đất.

Cơ chế quản lý đất đai thiếu tập trung của thời kỳ trước đây để lại, đó là phân công, phân cấp cho quá nhiều ngành dẫn đến việc quản lý đất đai thiếu chặt chẽ, còn nhiều sơ hở. Việc quản lý mục đích sử dụng đất không chặt chẽ dẫn đến việc sử dụng đất sai mục đích là điều thường xảy ra.

Công tác quản lý nhà nước về đất đai vận hành không tích cực, hồ sơ địa chính chưa hoàn thiện nên thiếu căn cứ pháp lý và thực tế để xác định quyền sử dụng ruộng đất của các chủ thể, không phản ánh được thực trạng sử dụng đất đai; quy hoạch đất đai chưa đi vào nề nếp.

Giá trị quyền sử dụng đất tăng cao. Với xu hướng phát triển đô thị nói chung, Nhà nước mở rộng các khu dân cư, thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội đã tác động đến quyền sử dụng đất dẫn đến giá trị tăng cao, khi đó lợi ích kinh tế tác động đến ý thức của một số bộ phận dân cư, dẫn đến tranh chấp với nhau về diện tích.

Xuất phát từ truyền thống trọng tình hơn trọng của, khi cha mẹ phân chia đất mang tính ước lượng, diện tích, ranh giới không rõ ràng, đến thời điểm do mâu thuẫn hai bên làm phát sinh tranh chấp đất đai.

Tranh chấp đất đai xuất phát từ mâu thuẫn trong các quan hệ khác giữa các bên dẫn đến phát sinh tranh chấp đất đai, loại tranh chấp này mục đích là hơn thua nhau trong đời sống, tình cảm, công việc, lao động, sản xuất ... chứ không vì giá trị quyền sử dụng đất.

Với những nguyên nhân chính đưa ra trên với mục đích xác định đúng nguyên nhân phát sinh tranh chấp để có hướng hòa giải cũng như giải quyết tranh chấp đất đai đạt hiệu quả cao hơn.

4. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật về hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã

Hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp phường về lý luận và thực tiễn đều đánh giá cao tầm quan trọng cũng như ý nghĩa hoạt động này nhưng pháp luật quy định về vấn đề này chỉ đúng có hai điều luật. Luật Đất đai năm 2013 quy định một điều (Điều 202), Nghị định 43 quy định một điều (Điều 88). Một chế định về hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã, phường mà chỉ quy định hai điều khoản như vậy thì Nhà nước chưa thật sự quan tâm đúng mức. Bởi hòa giải ở cơ sở có hẳn một Luật Hòa giải ở cơ sở 2013 [3] và một Nghị định 15/2014/NĐ-CP ngày 27/02/2014 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Hòa giải ở cơ sở [4]. Xét về nội dung điều chỉnh thì chưa xác định rõ được phạm vi hòa giải tranh chấp đất đai, chủ thể sử dụng đất tranh chấp mà chỉ xác định chung chung gây khó khăn cho việc áp dụng; chưa quy định trách nhiệm của cơ quan tiến hành hòa giải, quyền và nghĩa vụ của các bên tranh chấp...

Hình thức yêu cầu UBND cấp xã, phường hòa giải tranh chấp đất đai: Theo Luật Đất đai 2013 là phải bằng đơn, nếu không có đơn yêu cầu thì UBND cấp xã, phường đề nghị các bên phải có đơn. Điều này có vấn đề trở ngại xảy ra bởi thực trạng dân trí nước ta có nhiều người không biết viết đơn hoặc có nhược điểm về thể chất không thể viết đơn được mà yêu cầu phải có đơn điều này ảnh hưởng đến quyền của công dân là không cần thiết.

Về điều kiện các bên tranh chấp đất đai yêu cầu UBND xã, phường tiến hành hòa giải tranh chấp. Nghĩa là, trước khi UBND xã, phường hòa giải, thì tranh chấp đó phải được Tổ hòa giải ở cơ sở hòa giải trước, nếu hòa giải không thành thì yêu cầu UBND cấp xã, phường hòa giải tranh chấp.

Thẩm quyền hòa giải: Luật Đất đai quy định trách nhiệm hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã, phường là Chủ tịch UBND cấp xã, phường theo khoản 3 Điều 202: “Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, phường có trách nhiệm tổ chức việc hòa giải tranh chấp đất đai tại địa phương mình; trong quá trình tổ chức thực hiện phải phối hợp với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, các tổ chức xã hội khác” [1]. Song Nghị định 43 quy định là của trách nhiệm của UBND cấp xã, phường theo khoản 1 Điều 88. Như vậy, Nghị định 43 hướng dẫn thi hành không phù hợp tinh thần Luật Đất đai 2013. Về mặt hiệu lực nghị định phải phù hợp với luật. Đồng thời, theo quy định Luật Tổ chức chính quyền địa phương về nhiệm vụ, quyền hạn thì hòa giải tranh chấp đất đai là nhiệm vụ của Chủ tịch UBND cấp xã, phường [5]. Qua theo dõi và khảo sát thực tiễn thì việc tổ chức hòa giải tại UBND cấp xã, phường là trách nhiệm của Chủ tịch UBND cấp xã, phường tuân theo quy định của Luật Đất đai..

Thủ tục hòa giải: Tại điểm b, khoản 1 Nghị định 43 quy định UBND cấp xã, phường thành lập Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai. Tác giả cho rằng: Quy định không mang tính khả thi, thực tiễn rất ít UBND cấp xã, phường ban hành quyết định thành lập hội đồng hòa giải cho từng vụ tranh chấp.

Với bốn lý do trên nên đề nghị bỏ quy định thành lập Hội đồng hòa giải như quy định tại Nghị định 43, cần sửa đổi quy định rõ thành phần hòa giải tranh chấp đất đai phù hợp như Luật đất đai 2013.

Pháp luật đất đai chưa quy định thời hạn yêu cầu cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp khi hòa giải không thành.

Nâng cao tinh thần trách nhiệm của Chủ tịch UBND cấp xã, phường trong việc hòa giải tranh chấp đất đai. Thực tiễn có nhiều trường hợp gửi đơn yêu cầu hòa giải tranh chấp quyền sử dụng đất nhưng UBND cấp xã, phường không tiến hành hòa giải theo đúng thời hạn 45 ngày kể từ ngày nhận đơn yêu cầu hòa giải tranh chấp.

Đối với trường hợp hòa giải thành mà có thay đổi hiện trạng về ranh giới, người sử dụng đất thì UBND cấp xã, phường gửi biên bản hòa giải đến Phòng Tài nguyên và Môi trường đối với trường hợp tranh chấp đất đai giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau; gửi đến Sở Tài nguyên và Môi trường đối với các trường hợp khác. Phòng Tài nguyên và Môi trường, Sở Tài nguyên và Môi trường trình UBND cùng cấp quyết định công nhận việc thay đổi ranh giới thửa đất và cấp mới Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất (tại khoản 5 Điều 202 Luật Đất đai 2013) còn chung chung, chưa rõ ràng và khó xác định.

Có thể nói, tranh chấp đất đai là lĩnh vực nóng, nhạy cảm, phức tạp. Những vụ việc khiếu kiện phát sinh đa số liên quan đến lĩnh vực đất đai. Giải quyết tranh chấp đất đai là lĩnh vực khó khăn, phức tạp nhất, có những vụ giải quyết từ cấp xã đến Trung ương, từ xét xử ở cấp sơ thẩm đến phúc thẩm, rồi tái thẩm hoặc giám đốc thẩm, hủy án quay lại xét xử từ đầu có vụ kéo dài 10 năm, 15 năm mới giải quyết dứt điểm đã ảnh hướng lớn đến công sức của nhân dân và Nhà nước.

Với những kiến nghị nêu trên để cơ quan có chức năng xem xét một cách nghiêm túc và sớm hòan thiện chế định hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã, giúp cho việc hòa giải tranh chấp đất đai được thuận tiện, nhanh chóng, hiệu quả, kịp thời hàn gắn mâu thuẫn các bên sử dụng đất có tranh chấp, góp phần tích cực, hạn chế áp lực của cơ quan trong giải quyết tranh chấp đất đai. Quan trọng nhất là quyền lợi của người sử dụng đất được bảo vệ kịp thời, tranh chấp đã được giải quyết tinh gọn, ít tốn kém công sức nhất, tình cảm được vẹn toàn, an ninh trật tự giữ vững, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương.

5. Kết luận

Thông qua phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật đất đai hiện hành về giải quyết hòa giải tranh chấp đất đai, tác giả phân tích những thiếu sót, hạn chế và bất cập của pháp luật để đưa ra những kiến nghị, vấn đề cần bổ sung, sửa đổi: xác định phạm vi hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã, phường; hình thức yêu cầu UBND cấp xã, phường hòa giải tranh chấp đất đai; điều kiện các bên tranh chấp đất đai yêu cầu UBND cấp xã, phường giải quyết tranh chấp; thẩm quyền hòa giải tranh chấp đất đai; thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai; hiệu lực pháp lý của việc hòa giải tranh chấp đất đai và trách nhiệm của Chủ tịch UBND cấp xã, phường trong hòa giải tranh chấp đất đai. Đồng thời đề tài nghiên cứu đã đề xuất một số giải pháp cụ thể cho UBND phường Hà Cầu, quận Hà Đông, Thành phố Hà Nội nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND phường như: Giải quyết về công tác xây dựng đội ngũ cán bộ; giải pháp nâng cao ý thức pháp luật đất đai cho cán bộ và nhân dân; giải pháp tăng cường đầu tư cơ sở vật chất kĩ thuật, hoàn thiện hệ thống hồ sơ địa chính và ứng dụng công nghệ thông tin hỗ trợ công tác hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND phường.

Tài liệu tham khảo

[1] Quốc hội (2013), Luật Đất đai, Luật số 45/2013/QH13, ngày 29/11/2023.

[2] Chính phủ (2014), Nghị định số 43/2014/NĐ-CP, ngày 15/5/2014 Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai.

[3] Quốc hội (2013), Luật Hòa giải ở cơ sở, Luật số 35/2013/QH14, ngày 20/6/2013, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2014.

[4] Quốc hội (2014), Nghị định số 15/2014/NĐ-CP, ngày 27/02/2014 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Hòa giải ở cơ sở.

[5] Quốc hội (2015), Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật số 77/2015/QH13, ngày 19/06/2015.

[6] Ban Chấp hành Trung ương (2022), Nghị quyết số 18/NQ-TW ngày 16/6/2022 về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao.

[7] Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao (2012), Nghị quyết 03/2012/NQ-HĐTP, ngày 03/12/2012 hướng dẫn thi hành một số quy định trong phần thứ nhất “Những quy định chung” của Bộ luật Tố tụng dân sự đã được sửa đổi, bổ sung theo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Tố tụng dân sự.

[8] Quốc hội (2013), Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thông qua ngày 28/11/2013.

[9] Trường Đại học Kiểm sát Hà Nội (2018), Tập bài giảng Lý luận chung về nhà nước và pháp luật.

[10] Trường Đại học Luật Hà Nội (2009), Từ điển Giải thích thuật ngữ luật học, NXB Công an nhân dân, Hà Nội.

[11] Trường Đại học Luật Hà Nội (2016), Giáo trình Luật Đất đai, NXB Công an nhân dân, Hà Nội.