NGUYỄN MINH HẰNG
Trường Đại học Luật Hà Nội
TRẦN THỊ THANH MINH
Khoa Nhà nước và Pháp luật,
Trường Chính trị Tô Hiệu Hải Phòng

Nhận bài ngày 20/02/2022. Sửa chữa xong 25/02/2022. Duyệt đăng 28/02/2022.

Abstract
The article analyzes the current state of legal regulations on decentralization of state budget management and gives an assessment of the current state of law enforcement in Vietnam. Specifically, the article points out the advantages and limitations of the law on decentralization of state budget management and implementation, thereby proposing a number of solutions to improve the law and the efficiency of law enforcement in this field.
Keywords: Decentralization of management, state budget, state budget management.

1. Lời mở đầu
Ở Việt Nam, phân cấp quản lý ngân sách đã được thực hiện từ khá sớm và ở mức độ khác nhau trong mỗi thời kỳ, nhưng kể từ khi Luật Ngân sách nhà nước năm 1996 được ban hành, việc phân cấp quản lý ngân sách đã tuân thủ theo những nguyên tắc cơ bản và tương đối ổn định, rõ ràng, công khai, minh bạch, đảm bảo tính chủ động của chính quyền các cấp ở địa phương và quản lý tập trung của Trung ương. Pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước được quy định trong Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 đã tạo ra sự chủ động cần thiết cho các cấp chính quyền. Nhà nước thực hiện phân cấp quản lí ngân sách ở mức độ nhất định cho chính quyền địa phương. Phân cấp được xem như một phương thức để tăng tính dân chủ, linh hoạt, hiệu quả và trách nhiệm của các cấp chính quyền trong việc cung cấp các hàng hoá và dịch vụ công cộng. Tuy nhiên, hiện nay các quy định về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đã bộc lộ một số bất cập cần tiếp tục sửa đổi, bổ sung hoàn thiện cho phù hợp.
2. Pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc xử lý các mối quan hệ giữa các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương đến địa phương trong hoạt động của ngân sách nhà nước, từ đó cho phép hình thành một cơ chế phân chia ranh giới quyền lực về quản lý ngân sách nhà nước giữa các cấp chính quyền. Vì vậy nội dung của pháp luật phân cấp quản lý ngân sách nhà nước về cơ bản bao gồm 3 nội dung chủ yếu sau:
2.1. Quy định về thẩm quyền ban hành chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách nhà nước
Theo quy định tại khoản 10, Điều 25 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 Chính phủ quyết định các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu thực hiện thống nhất trong cả nước; đối với một số chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách, để phù hợp đặc điểm của địa phương, quy định khung và giao Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định cụ thể. Ngoài ra, tại khoản 3, Điều 26, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 và Điều 20 Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21/12/2016 hướng dẫn Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 quy định, Bộ Tài chính quyết định ban hành chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách đối với các ngành, lĩnh vực sau khi thống nhất với các bộ quản lý ngành, lĩnh vực...; Ban hành mức chi ngân sách đối với các chế độ, tiêu chuẩn đã được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quyết định nhưng chưa có mức chi cụ thể; Ban hành chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách theo phân công của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Bên cạnh đó, tại điểm g, h, khoản 9, Điều 30 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 quy định, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định cụ thể đối với một số chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách theo quy định khung của Chính phủ; Quyết định các chế độ chi ngân sách đối với một số nhiệm vụ chi có tính chất đặc thù ở địa phương ngoài các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách do Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành…
Chúng ta thấy, nhìn chung việc phân cấp thẩm quyền ban hành chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách nhà nước như trên là phù hợp với tình hình thực tiễn của Việt Nam. Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, khi thực thi các chính sách, Chính phủ chịu sự giám sát tối cao của Quốc hội và là cơ quan quyền lực cao nhất quản lý về kinh tế nên hiểu rõ về xây dựng, ban hành các tiêu chuẩn, định mức chi. Quốc hội Việt Nam làm việc theo các kỳ họp (2 kỳ/năm) nên nếu để Quốc hội ban hành chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách nhà nước thì có thể xảy ra tình trạng không kịp thời trong quá trình tổ chức thực hiện những chế độ chi quan trọng, phạm vi rộng, ảnh hưởng tới nhiệm vụ kinh tế - xã hội của đất nước.
2.2. Quy định về điều chỉnh lại khoản thu phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương đối với thuế thu nhập doanh nghiệp góp phần tăng cường nguồn lực cho ngân sách địa phương
Xét về mặt lý luận, việc phân bổ hợp lý giữa ngân sách nhà nước ở Trung ương và địa phương có ý nghĩa rất lớn trong quản lý, sử dụng hợp lý nguồn ngân sách nhà nước. Đồng thời, việc phân bổ như vậy giúp phát huy vai trò của cơ quan nhà nước có thẩm quyền tại địa phương [1].
Theo quy định tại diểm d, Khoản 1, Điều 30 Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 quy định, thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành là khoản thu mà ngân sách trung ương được hưởng 100%. Tại điểm b, Khoản 2, Điều 35, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 đã điều chỉnh, thuế thu nhập doanh nghiệp, trừ thuế thu nhập doanh nghiệp quy định tại Điểm đ khoản 1 Điều này (thuế thu nhập doanh nghiệp, lãi được chia cho nước chủ nhà và các khoản thu khác từ hoạt động thăm dò, khai thác dầu, khí) là khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Việc quy định điều chỉnh lại khoản thu này là phù hợp với tình hình hiện tại ở Việt Nam, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, hướng tới mục tiêu đảm bảo cân đối thu chi ngân sách; tăng cường phân cấp nguồn thu cho các địa phương.
2.3. Quy định điều chỉnh phân cấp nguồn thu phân chia cho ngân sách cấp xã và tăng quyền hạn cho Hội đồng nhân dân cấp Tỉnh
Theo quy định tại điểm b, khoản 1, Điều 39, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 và điểm b Khoản 1 Điều 17 Nghị định số 163/2016/ NĐ-CP quy định, ngân sách cấp xã, thị trấn được hưởng nguồn thu phân chia từ 04 khoản thu sau: Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp; Lệ phí môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; Thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; Lệ phí trước bạ nhà, đất. Thực tiễn thi hành pháp luật cho thấy, quy định lại khoản thu trên là phù hợp bởi vì, nếu quy định một tỷ lệ cụ thể (ví dụ như 70% đối với các khoản thu; 50% khoản thu lệ phí trước bạ) có thể sẽ gây khó khăn trong quản lý và điều chỉnh ngân sách nhà nước. Nhằm khắc phục những hạn chế và tạo sự linh hoạt trong điều chỉnh ngân sách, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 đã bỏ quy định cứng về tỷ lệ phần trăm các cấp ngân sách được hưởng từ các khoản thu. Theo đó, việc quy định tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu cho cấp xã, thị trấn, thị xã, thành phố thuộc tỉnh được hưởng sẽ do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định theo đúng quy định tại Điều 39, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 và Điều 17 Nghị định số 163/2016/NĐ-CP.
3. Thực tiễn thi hành pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Trải qua nhiều năm thực thi các quy định về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại Việt Nam, tác giả thấy rằng, thực tiễn triển khai pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước còn tồn tại một số khó khăn, vướng mắc sau:
3.1. Quy định về thẩm quyền ban hành khoản thu chưa tạo sự chủ động cho các địa phương
Thực tế này đã diễn ra ở Việt Nam trong một thời gian dài và chính điều đó góp phần làm cho việc sử dụng ngân sách nhà nước chưa mang lại hiệu quả cao nhất [2].
Theo Khoản 4 Điều 70 Hiến pháp năm 2013, thẩm quyền “quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các sắc thuế” thuộc về Quốc hội. Quy định tại Điều 4, 10, 17, 18, 19, 21 của Luật Phí, Lệ phí năm 2015, thì Quốc hội có thẩm quyền ban hành danh mục phí, lệ phí; Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tài chính, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền quy định các khoản phí, lệ phí trong Danh mục phí, lệ phí, được quy định mức thu, miễn, giảm, thu, nộp, quản lý và sử dụng các khoản phí, lệ phí. Theo quy định tại điểm đ, khoản 9 Điều 30 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 quy định, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh “quyết định thu phí, lệ phí và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật”. Như vậy, Hội đồng nhân dân tỉnh không có thẩm quyền quy định các nguồn thu từ thuế. Các nguồn thu từ phí, lệ phí thì chỉ được quy định và thu trong khung danh mục do Quốc hội ban hành và các khoản đóng góp từ nhân dân (tiền, ngoại tệ, các loại tài sản, hiện vật có giá trị kinh tế...). Tuy nhiên, trong thực tế, các khoản thu từ phí, lệ phí thường chiếm tỷ trọng nhỏ trong tổng thu ngân sách địa phương, do vậy quy định hiện hành của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 chưa thực sự tạo ra tính chủ động cho địa phương trong việc tìm kiếm các nguồn thu khác, làm tăng sự phụ thuộc của ngân sách địa phương vào ngân sách trung ương.
3.2. Hiện nay chưa quy định mức hỗ trợ cụ thể về số thu bổ sung có mục tiêu hỗ trợ khắc phục thiên tai, thảm họa, dịch bệnh
Theo điểm c, khoản 7, Điều 9 và điểm c, khoản 3, Điều 40, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015; điểm c, khoản 3, Điều 19, Nghị định số 163/2016/NĐ-CP; điểm c, khoản 2, Điều 9, Thông tư số 342/2016/TT-BTC ngày 30/12/2016 của Bộ Tài chính về quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 163/2016/NĐ-CP, thì có bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được xác định theo nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách. Khả năng ngân sách cấp trên và khả năng cân đối ngân sách của từng địa phương cấp dưới, để hỗ trợ ngân sách cấp dưới trong các trường hợp sau: Hỗ trợ chi khắc phục thiên tai, thảm họa, dịch bệnh trên diện rộng vượt quá khả năng cân đối của ngân sách cấp dưới, sau khi ngân sách cấp dưới đã sử dụng dự phòng ngân sách, quỹ dự trữ tài chính của địa phương theo quy định nhưng chưa đáp ứng được nhu cầu. Vì vậy, khi xảy ra thiên tai, thảm họa, dịch bệnh, ngân sách cấp dưới khó có khả năng cân đối và sử dụng quỹ dự phòng ngân sách; quỹ dự trữ tài chính, thì ngân sách cấp trên sẽ bố trí bổ sung có mục tiêu cho ngân sách cấp dưới. Tuy nhiên, luật hiện hành không quy định mức bổ sung cụ thể là bao nhiêu. Một phần hay tất cả số phải chi còn lại, trong khi đó tất cả các khoản bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới đều quy định cụ thể mức hỗ trợ. Điều này tạo ra sự không thống nhất trong các quy định của luật, gây lúng túng trong thi hành chính sách.
3.3. Quy định về tăng thu từ nguồn thu phát sinh từ dự án mới đi vào hoạt động
Theo quy định tại Điều 9, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, ngân sách trung ương, ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp nguồn thu. Trong đó, ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chi quốc gia, hỗ trợ địa phương chưa cân đối được ngân sách và hỗ trợ các địa phương. Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động thực hiện những nhiệm vụ chi được giao. Theo điểm d, khoản 7, Điều 9 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 và điểm c, khoản 3, Điều 7 Thông tư số 342/2016/TT-BTC quy định, khi có số tăng thu, ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp. Số tăng thu được xác định theo các quy định của Luật. Nếu có số tăng thu lớn từ các dự án mới đi vào hoạt động như trong các lĩnh vực điện tử, luyện thép, lọc dầu, điện hạt nhân…thì phải nộp về ngân sách cấp trên. Sau khi nộp về ngân sách cấp trên, ngân sách cấp trên sẽ bổ sung có mục tiêu lại một phần cho ngân sách cấp dưới. Quy định này phù hợp với mục tiêu cân đối chung, lấy từ địa phương có nguồn thu lớn để hỗ trợ địa phương không có đủ nguồn thu nhằm đảm bảo mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội nói chung. Tuy nhiên, quy định trên dẫn tới sự mâu thuẫn với các quy định về phân cấp nguồn thu của các cấp ngân sách quy định tại Điều 35, 37 của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015. Bởi vì, tất cả số tăng thu từ dự án mới đi vào hoạt động không phân biệt, đó là thu từ khoản thu nào thì phải nộp lại cho ngân sách cấp trên, trong khi Điều 35, 37, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 quy định rất rõ khoản thu nào là nộp về ngân sách và cấp nào được hưởng.
4. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và nâng cao hiệu quả thực thi
Trên cơ sở phân tích những thành tựu đạt được và những tồn tại, khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện các quy định về phân cấp quản lý ngân sách, tác giả đề xuất một số giải pháp sau:
4.1. Cần quy định rõ các thẩm quyền quyết định về ngân sách nhà nước như thẩm quyền quyết định dự toán và phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước, thẩm quyền ban hành chính sách thu ngân sách nhà nước, thẩm quyền ban hành chính sách chi ngân sách; bổ sung thẩm quyền của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh theo hướng tạo sự chủ động cho các địa phương: Việc tìm kiếm và thu các nguồn thu khác sẽ tạo thêm địa phương những khoản thu mới, từ đó giúp cho địa phương tự đảm bảo cân đối thu chi, ít phụ thuộc vào ngân sách cấp trên. Việc phân định thêm thẩm quyền cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phải theo hướng là Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền quy định và thu các nguồn thu khác, phù hợp với tình hình của địa phương (trừ thuộc thẩm quyền ban hành của Quốc hội, Chính phủ). Bên cạnh đó, tạo ra sự chủ động nhất định cho các địa phương trong việc cân đối nguồn thu để đảm bảo các nhiệm vụ chi, giảm sự phụ thuộc vào ngân sách cấp trên. Ở điểm này, tác giả Phạm Ngọc Dũng đã chỉ ra rằng: “Cần hoàn thiện quy định về phân định nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của các cấp chính quyền. Qua đó, tạo điều kiện và cơ chế để chính quyền địa phương có sự tự chủ nhất định trong các quyết định phân bổ nguồn lực, sử dụng nguồn lực theo các thứ tự ưu tiên của địa phương” [3].
4.2. Cần bổ sung mức hỗ trợ cụ thể trong quy định về số thu bổ sung có mục tiêu hỗ trợ khắc phục thiên tai, thảm họa, dịch bệnh: Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 quy định rõ số bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được xác định theo nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách; khả năng ngân sách cấp trên và khả năng cân đối ngân sách của từng địa phương cấp dưới, để hỗ trợ ngân sách cấp dưới khắc phục thiên tai, thảm họa, dịch bệnh. Nhằm khắc phục được tình trạng xin cho và ỷ lại vào ngân sách cấp trên như trước đây; đồng thời, tăng cường kiểm soát chặt chẽ số bổ sung có mục tiêu của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới. Đồng thời, để tạo tính đồng bộ, chi tiết với các quy định khác về số bổ sung có mục tiêu, cần định rõ mức hỗ trợ là bao nhiêu sau khi ngân sách cấp dưới đã sử dụng cả quỹ dự phòng, quỹ dự trữ tài chính.
4.3. Cần sửa đổi, bổ sung quy định về tăng thu từ nguồn thu phát sinh từ dự án mới đi hoạt động: Thực tế số tăng thu từ những dự án mới đi vào hoạt động trong các lĩnh vực như: điện tử, luyện thép, lọc dầu, … đem lại số thu rất lớn cho ngân sách địa phương, tuy nhiên, không phải địa phương nào cũng thường xuyên có những dự án mới đi vào hoạt động. Do đó, để quy định này không mâu thuẫn với các quy định khác trong Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành về phân cấp nguồn thu thì cần phải quy định rõ theo hướng có một quy định riêng biệt về nội dung này. Bên cạnh đó, Điều 35, 37 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 quy định về phân cấp nguồn thu của ngân sách trung ương và ngân sách địa phương phải bổ sung thêm quy định loại trừ các nguồn thu phát sinh từ dự án mới đi vào hoạt động, để tạo sự thống nhất giữa các quy định liên quan.
4.4. Để nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật cần sửa cho phép chính quyền địa phương được điều hành trong tổng mức vay và bội chi của ngân sách địa phương đã được Quốc hội quyết định, nhưng có thể điều chỉnh các địa phương với nhau; nghiên cứu cơ chế để Chính phủ đứng ra vay vốn trong nước và cho địa phương vay lại; Đổi mới khâu lập dự toán thu ngân sách nhà nước, tại địa phương giao cho ủy ban nhân dân các cấp xây dựng dự toán thu ngân sách nhà nước (đối với khoản thu ngân sách địa phương hưởng 100%), trình hội đồng nhân dân quyết định trước khi gửi cơ quan tài chính cấp trên để tổng hợp và lập dự toán thu ngân sách (khoản thu ngân sách cấp mình được hưởng 100%) để trình cấp có thẩm quyền xem xét, quyết định. Đối với khoản ngân sách trung ương hưởng 100% và các khoản thu phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, cơ quan trung ương sẽ xây dựng và tổng hợp khoản thu ngân sách địa phương hưởng 100% đã được hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định, trình Chính phủ trình Quốc hội quyết định. Không thực hiện thảo luận dự toán thu ngân sách nhà nước giữa cơ quan tài chính và ủy ban nhân dân cấp dưới như hiện nay.
5. Kết luận
Bài viết đã chỉ ra thực trạng những quy định pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và thực tiễn thi thành tại Việt Nam. Theo đó, pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về lĩnh vực này đã đạt được nhiều thành tựu đáng ghi nhận như: đã có sự phân cấp ngân sách nhà nước ở mức nhất định cho các địa phương; thẩm quyền phân cấp quản lý ngân sách nhà nước phù hợp với điều kiện của bộ máy nhà nước hiện nay… Tuy nhiên, bên cạnh đó, pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về lĩnh vực này còn một số bất cập cần nghiên cứu hoàn thiện. Trên cơ sở đánh giá những bất cập đó, bài viết đã đề xuất một số giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và nâng cao hiệu quả thực thi. Các giải pháp đó là: Cần quy định rõ các thẩm quyền quyết định về ngân sách nhà nước; Cần bổ sung mức hỗ trợ cụ thể trong quy định về  số thu bổ sung có mục tiêu hỗ trợ khắc phục thiên tai, thảm họa, dịch bệnh; Cần sửa đổi, bổ sung quy định về tăng thu từ nguồn thu phát sinh từ dự án mới đi hoạt động; Cho phép chính quyền địa phương được điều hành trong tổng mức vay và bội chi của ngân sách địa phương đã được Quốc hội quyết định, nhưng có thể điều chỉnh các địa phương với nhau.

Tài liệu tham khảo
[1] Lê Chi Mai (2006), Phân cấp ngân sách cho chính quyền địa phương. Thực trạng và giải pháp (sách chuyên khảo), NXB Chính trị Quốc gia - Sự thật, Hà Nội.
[2] Trần Vũ Hải (2013), Thực tiễn áp dụng pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam và phương hướng hoàn thiện. Nguồn:https://luattaichinh.wordpress.com/2013/04/04/thuc-tien-p-dung-php-luat-ve-phn-cap-quan-l-ngn-sch-nh-nuoc-o-viet-nam-v-phuong-huong-hon-thien/.
[3] Phạm Ngọc Dũng (2019), Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước: Thực trạng và khuyến nghị. Nguồn: https://tapchitaichinh.vn/su-kien-noi-bat/phan-cap-quan-ly-ngan-sach-nha-nuoc-thuc-trang-va-khuyen-nghi-305950.html.
[4] Quốc hội (2015), Luật Ngân sách nhà nước.
[5] Bộ Tài chính (2016), Thông tư số 342/2016/TT-BTC ngày 30/12/2016 của Bộ Tài chính về quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 163/NĐ-CP.
[6] Chính phủ (2016), Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21/12/2016 của Chính phủ về quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ngân sách nhà nước 2015.