NGUYỄN THỊ BÌNH
Trường Đại học Công nghiệp Hà Nội
DOÃN HỒNG NHUNG
Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội
Nhận bài ngày 15/3/2021. Sửa chữa xong 22/3/2021. Duyệt đăng 28/3/2021.
Tóm tắt
Trong bài viết dưới đây, chúng tôi tập trung nghiên cứu những quy định của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất. Chúng tôi nghiên cứu và chỉ ra một số bất cập trong quy định của pháp luật về nội dung này. Trên cơ sở những phân tích đó, chúng tôi đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất và nâng cao hiệu quả thực thi.
Từ khóa: Bồi thường; Hỗ trợ; Tái định cư; Thu hồi đất; Pháp luật
1. Lời mở đầu
Hoạt động thu hồi đất của nhà nước giúp thực hiện mục tiêu kinh tế - xã hội nào đó. Tuy nhiên, tâm lý của người sử dụng đất là không muốn bị thu hồi đất. Việc thu hồi đất sẽ làm cho cuộc sống sinh hoạt, sản xuất của họ bị thay đổi. Để giúp đỡ người sử dụng đất khi bị thu hồi đất sớm ổn định cuộc sống, nhà nước đã xây dựng các biện pháp bồi thường, hỗ trợ, tái định cho họ. Việc nghiên cứu những bất cập trong quy định pháp luật về nội dung này giúp cho chúng ta có thể đề xuất được một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi trong thực tiễn.
2. Khái quát chung về pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất
Thu hồi đất là một trong những hoạt động quản lý nhà nước về đất đai [1]. Chỉ cơ quan nhà nước có thẩm quyền mới được phép thu hồi đất. Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý về đất đai sẽ tiến hành thu hồi đất của người sử dụng đất nhằm thực hiện một mục tiêu kinh tế - xã hội nào đó. Luật Đất đai năm 2013 đưa ra khái niệm nhà nước thu hồi đất như sau: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai” [2].
Luật Đất đai năm 2013 cũng quy định về các trường hợp nhà nước thực hiện thu hồi đất như sau [3]:
- Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng;
- Thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai;
- Thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người.
Như vậy, dù thu hồi đất thể hiện quyền lực nhà nước nhưng không phải nhà nước có thể thu hồi đất bất cứ lúc nào. Việc thu hồi đất phải căn cứ vào quy định của pháp luật. Những căn cứ để thu hồi đất mà Luật Đất đai năm 2013 quy định những trường hợp nhà nước thu hồi đất cũng vì lợi ích công cộng.
Người sử dụng đất khi bị nhà nước thu hồi đất ít nhiều ảnh hưởng tới đời sống sinh hoạt, sản xuất, kinh doanh của họ. Vì thế, thông thường khi thu hồi đất nhà nước phải có những chính sách về bồi thường, hỗ trợ cho người sử dụng đất.
Có nhiều chính sách về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất. Tuy nhiên, không phải trường hợp nào khi nhà nước thu hồi đất cũng được áp dụng những chính sách đó. Thông thường trong trường hợp nhà nước thu hồi đất vì mục đích công cộng và không do lỗi của người sử dụng đất thì người sử dụng đất được hưởng chính sách nói trên. Việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư không phải áp dụng cho mọi trường hợp khi nhà nước thu hồi đất.
3. Một số bất cập trong quy định pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất
Việc nghiên cứu, đánh giá đã giúp chúng tôi thấy rằng những quy định pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất có một số điểm bất cập sau đây:
3.1. Mức bồi thường bằng tiền khi nhà nước thu hồi đất chưa hợp lý với thực tiễn ở các địa phương
Luật Đất đai năm 2013 cũng đã quy định về nguyên tắc bồi thường thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất. Cụ thể: “Việc bồi thường được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do Ủy ban nhân dân cấp Tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất” [4]. Như vậy, Luật Đất đai năm 2013 đã trao quyền cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong việc quyết định mức bồi thường khi thu hồi đất. Việc trao quyền như vậy có ưu điểm là giúp cho các địa phương đưa ra mức bồi thường sát với thực tế nhất. Tuy nhiên, quy định này cũng tạo ra những bất cập làm cho công tác thu hồi đất vướng mắc. Thực tế cho thấy, mức tiền mà Ủy ban nhân dân cấp Tỉnh quyết định thường thấp hơn giá thị trường rất nhiều. Điều này khiến cho người sử dụng đất gặp rất nhiều khó khăn khi phải phục hồi hoạt động sản xuất, canh tác và sinh hoạt. Chính vì thế, trong nhiều trường hợp, người dân không đồng ý về mức giá bồi thường và thực hiện các biện pháp đấu tranh nhất định và làm cho công tác thu hồi đất kéo dài.
Mặc dù nhà nước đã ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm hướng dẫn cách thức tính mức bồi thường khi nhà nước thu hồi đất [5]. Tuy nhiên, thực tế không tránh khỏi được tình trạng mức bồi thường khi thu hồi đất ở các địa phương có cùng điều kiện kinh tế - xã hội lại khác nhau. Điều đó tạo nên sự không thống nhất về mức bồi thường thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất trên phạm vi cả nước. Người sử dụng đất sẽ có sự so sánh về mức bồi thường khi có cùng điều kiện kinh tế - xã hội ở các địa phương khác nhau.
3.2. Một số bất cập trong chính sách hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất
Luật Đất đai năm 2013 có quy định về chính sách hỗ trợ cho người sử dụng đất khi nhà nước thu hồi đất. Các khoản hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất bao gồm: (1) Hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất; (2) Hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm đối với trường hợp thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp; thu hồi đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ của hộ gia đình, cá nhân mà phải di chuyển chỗ ở; (3) Hỗ trợ tái định cư đối với trường hợp thu hồi đất ở của hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài mà phải di chuyển chỗ ở. Ngoài ra, nếu thấy cần thiết, nhà nước có thể thực hiện các khoản hỗ trợ khác cho người sử dụng đất [6]. Sự hỗ trợ này thể hiện tính nhân văn của nhà nước trong đảm bảo quyền lợi cho người sử dụng đất. Đồng thời, khi thực hiện các chính sách này nhà nước đạt được mục tiêu quản lý của mình đó là giải quyết việc làm, ổn định đời sống nhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội.
Tuy nhiên, trên thực tế, việc thực hiện những chính sách này không dễ dàng. Ví dụ: Chính sách hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm rất khó thực hiện vì những lý do cơ bản như sau: (1) Không phải địa phương nào cũng có khả năng giải quyết việc làm cho tất cả những người bị thu hồi đất; (2) Không phải ai cũng phù hợp với những ngành nghề mà địa phương đào tạo, đặc biệt là những người đã lớn tuổi. Chính điều đó dẫn đến tình trạng nhiều người sử dụng đất sau khi bị thu hồi không có việc làm, không có thu nhập để sinh sống. Thực tế cho thấy, ở nhiều khu vực, sau khi thu hồi đất nông nghiệp, bài toán giải quyết việc làm cho người nông dân rất nan giải [7]. Ngoài ra, chính sách tái định cư thực hiện chậm, chưa được quan tâm đúng mức. Thực tế cho thấy, nhiều khu tái định cư cho người bi thu hồi đất còn kém chất lượng, xuống cấp trong thời gian ngắn. Chính vì vậy, nhiều người dân có cuộc sống không ổn định sau khi bị thu hồi đất [8].
3.3. Hoạt động giải phóng mặt bằng còn nhiều bất cập gây bất bình trong nhân dân, ảnh hưởng tới quá trình phát triển kinh tế - xã hội của địa phương
Mặc dù Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã quy định cụ thể về công tác thu hồi đất, bồi thường và giải phóng mặt bằng tuy nhiên trên thực tế công tác này khi thực hiện vẫn tồn tại nhiều bất cập. Những khó khăn thường gặp trong công tác này đó là người dân không hợp tác để thực hiện bồi thường, giải phóng mặt bằng. Nhiều dự án đã thu hồi được một phần diện tích nhưng phần còn lại chưa thể thu hồi được nên toàn bộ dự án bị ngưng trệ. Người dân sống xung quanh khu vực có dự án không được triển khai đúng tiến độ trong nhiều trường hợp bị ảnh hưởng tiêu cực. Ví dụ: Dự án không được triển khai, đất đai bỏ hoang trong khi người nông dân đang mong chờ dự án sẽ giúp họ giải quyết được việc làm sau khi họ bị thu hồi đất sản xuất nông nghiệp; Hoặc dự án làm đường giao thông mà không được triển khai đúng tiến độ sẽ khiến cho việc đi lại của người dân khó khăn. Nguyên nhân của tình trạng nói trên cũng có thể do mức bồi thường và sự hỗ trợ khi thu hồi đất chưa thỏa đáng. Nhưng cũng có trường hợp cán bộ có thẩm quyền chưa sát sao với công tác này làm cho quá trình thu hồi đất kéo dài gây tâm lý mệt mỏi, bất bình trong nhân dân [9].
3.4. Công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở một số địa phương còn chậm trễ tác động tiêu cực đến công tác thu hồi đất
Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, một trong những điều kiện để được bồi thường khi nhà nước thu hồi đất đó là người sử dụng đất phải có Giấy chứng nhận hoặc đủ điều kiện để Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất tại thời điểm bị thu hồi [10]. Tuy nhiên, trên thực tế công tác cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất còn gặp nhiều vướng mắc dẫn đến tình trạng ở nhiều địa phương người sử dụng đất không có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Tình trạng này diễn ra phổ biến ở vùng sâu, vùng xa, vùng kinh tế khó khăn. Điều này khiến cho công tác rà soát, xem xét điều kiện bồi thường cho người sử dụng đất cũng gặp nhiều khó khăn.
4. Giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất
Trên cơ sở những nghiên cứu phía trên, chúng tôi xin đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất và nâng cao hiệu quả thực thi như sau:
4.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật
- Pháp luật cần bổ sung quy định về xác định giá bồi thường thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất. Theo đó, pháp luật vẫn để cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có quyền quyết định mức bồi thường thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất. Xong, pháp luật cần bổ sung thêm nguyên tắc phù hợp với giá thị trường do một tổ chức thẩm định độc lập thực hiện. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chỉ sử dụng giá thị trường mang tính chất tham khảo chứ không quyết định theo giá đó. Quy định như vậy vừa đảm bảo quyền quản lý đất đai của cơ quan nhà nước vừa bảo vệ quyền lợi của người sử dụng đất.
Bên cạnh đó, để giải quyết trường hợp có sự khác nhau về giá bồi thường đất ở các địa phương có cùng điều kiện kinh tế - xã hội thì nhà nước cần thiết hướng dẫn các địa phương về các tiêu chí đánh giá mức bồi thường. Bộ tiêu chí cần được xây dựng chi tiết, cụ thể sẽ giúp các địa phương xác định chính xác hơn giá bồi thường khi nhà nước thu hồi đất.
- Pháp luật cần quy định rõ về trường hợp hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất để đảm bảo những hỗ trợ đó có tính khả thi và đạt được mục tiêu quản lý kinh tế - xã hội toàn diện của nhà nước. Tác giả xin đề xuất một số nội dung như sau:
(1) Đối với trường hợp hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm. Pháp luật cần quy định rõ, nếu đất sản xuất nông – lâm – ngư nghiệp mà người nông dân vẫn đang sử dụng và không có phương án cụ thể về hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề thì không được phép thu hồi.
(2) Pháp luật quy định, cơ quan nhà nước phải tham khảo ý kiến của nhân dân về các ngành nghề được đào tạo khi nhà nước thu hồi đất. Trong các phương án lựa chọn phải để đa dạng các ngành nghề.
- Pháp luật cần quy định rõ ràng về thời hạn mà các chủ dự án phải triển khai giải phóng mặt bằng và giải phóng mặt bằng xong. Việc tính toán thời hạn giải phóng mặt bằng cần dự trên nhiều tiêu chí khác nhau như: Địa bàn của dự án, quy mô của dự án, điều kiện kinh tế - xã hội, tầm quan trọng, ý nghĩa của dự án… Nếu quá thời hạn đó thì dự án bị thu hồi. Quy định như vậy để tránh tình trạng “dự án treo” gây lãng phí đất đai và ảnh hưởng tiêu cực đến đời sống nhân dân.
4.2. Nhóm giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi
- Xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực trong thu hồi đất nhằm tránh tình trạng tham nhũng, hách dịch, cửa quyền. Theo đó, cơ chế kiểm soát quyền lực phải được xây dựng từ khâu quy hoạch đất đai. Quyy hoạch đất đai phải khoa học, công khai để mọi người đều biết. Người dân có quyền bày tỏ ý kiến của mình từ khâu quy hoạch đất đai. Tiếp theo, việc quyết định thu hồi đất hoặc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất phải được nghiên cứu kỹ lưỡng về nhiều yếu tố, đảm bảo việc thu hồi đất phải mang lại giá trị kinh tế - xã hội lớn hơn mới thực hiện. Sự đối thoại với người dân phải trải qua nhiều lần[11].
- Đối thoại nhiều lần, liên tục với người dân để nhanh chóng tìm ra phương án bồi thường thỏa đáng nhất. Chính quyền tại địa phương và chủ dự án đầu tư là người phải thực hiện nhiện vụ này. Trong cuộc đối thoại, người chủ trì cần ghi nhận lại mong muốn, nguyện vọng của nhân dân để tìm cách giải quyết phù hợp. Có làm được điều đó thi công tác thu hồi đất mới diễn ra nhanh chóng, suôn sẻ, sớm đưa đất đai trở thành công cụ để phát triển kinh tế - xã hội.
- Tích cực tuyên truyền để người dân hiểu về ý nghĩa kinh tế - xã hội của việc nhà nước thu hồi đất. Các hình thức tuyên truyền cần đa dạng như đăng tải trên các Website, đài truyền thanh, truyền hình của trung ương và địa phương, các băng rôn, khẩu hiệu… Mặc dù biện pháp này không có tác dụng ngay lập tức nhưng thông qua tác động vào nhận thức của người dân sẽ dần dần dẫn đến thay đổi về hành vi. Chi phí để thực hiện biện pháp này cũng không quá lớn. Vì những lý do đó nên trên thực tế biện pháp này vẫn được sử dụng trong mọi hoạt động nói chung, hoạt động nhà nước thu hồi đất nói riêng.
- Tích cực thanh tra, kiểm tra công tác thu hồi, giải phóng mặt bằng và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất. Công tác thanh tra, kiểm tra có tác dụng phát hiện ra vi phạm và ngăn chặn được hành vi vi hạm. Đồng thời, thanh tra, kiểm tra còn có tác dụng trong việc răn đe, giáo dục các chủ thể đảm bảo các chủ thể này phải thực hiện nghiêm chỉnh những quy định của pháp luật về hỗ trợ, bồi thường, tái định cư khi thu hồi đất. Hoạt động thanh tra, kiểm tra có thể diễn ra đột xuất hoặc có báo trước. Nội dung chủ yếu của hoạt động thanh tra là: Hoạt động thu hồi đất có đúng thẩm quyền, mục đích; Hoạt động bồi thường, hỗ trợ có đúng quy định của pháp luật và thỏa mãn nguyện vọng chính đáng của người sử dụng đất; Hoạt động tái định cư có đảm bảo chất lượng đặc biệt là chất lượng về nhà tái định cư…
- Đẩy nhanh công tác cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Theo đó, những khu vực nào đất đã đủ điều kiện được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì cần tuyên truyền, vận động để người dân làm hồ sơ. Chính quyền phải đơn giản hóa thủ tục và giúp đỡ người dân kê khai hồ sơ. Đồng thời, chi phí cho việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất phải đảm bảo mức hợp lý. Bởi vì, có nhiều trường hợp người dân không làm hồ sơ xin cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất do chi phí quá lớn. Nhà nước cần có chính sách quan tâm đến hoạt động cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở vùng sâu, vùng xa, vùng kinh tế khó khăn. Vì những khu vực này tỉ lệ người sử dụng đất chưa có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất rất cao và việc triển khai công tác này không dễ dàng. Sự hỗ trợ ở đây bao gồm: Hỗ trợ kinh phí, hỗ trợ nguồn nhân lực (đưa cán bộ đến hướng dẫn thực hiện công tác này), hỗ trợ khoa học công nghệ, hỗ trợ công tác đo đạc…
5. Kết luận
Bài viết đã phân tích một số bất cập trong quy định pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất. Thông qua những phân tích đó bài viết đã đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này và nâng cao hiệu quả thực thi. Các giải pháp mang tính góp ý cho những nhà hoạch định chính sách và cơ quan có thẩm quyền triển khai công tác thu hồi đất. Các giải pháp được trình bày trong bài viết cần được triển khai đồng bộ, kịp thời nhằm mang lại hiệu quả cao nhất.
(*) Bài viết được thực hiện trong khuôn khổ đề tài cấp Bộ: “Kiểm soát quyền lực trong thu hồi đất ở Việt Nam hiện nay” –Chủ nhiệm đề tài: PGS.TS. Doãn Hồng Nhung - 2021 - Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra
Tài liệu tham khảo
- 1. Khoản 5 Điều 22 Luật Đất đai năm 2013.
- 2. Khoản 11 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013.
- 3. Khoản 1 Điều 16 Luật Đất đai năm 2013.
- 4. Khoản 2 Điều 74 Luật đất đai năm 2013.
- 5. Chính phủ, Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất.
- 6. Khoản 2 Điều 83 Luật Đất đai năm 2013.
- 8. Minh Vân (2016), Nhà tái định cư kém chất lượng, người dân “gánh” hậu quả, Website: nhandan.org.vn, cập nhật: Thứ Sáu, 26-08-2016, 20:21, https://nhandan.org.vn/tin-tuc-xa-hoi/nha-tai-dinh-cu-kem-chat-luong-nguoi-dan-ganh-hau-qua-270977.
- 10. Điều 74, 75 Luật Đất đai năm 2013