NGUYỄN THỊ BÌNH
Trường Đại học Công nghiệp Hà Nội
DOÃN HỒNG NHUNG
Đại học Quốc gia Hà Nội

Nhận bài ngày 20/02/2021. Sửa chữa xong 25/02/2021. Duyệt đăng 27/02/2021.
Abstract
The article analyzes the legal provisions on the incentives on land in Vietnam’s investment law. Accordingly, these incentives have been recognized in the 2014 Law on Investment and continue to be affirmed in the 2020 Law on Investment. In the article, the author comments on legal provision on these incentives and proposes solutions that need to carried out synchronously, timely to improve effectiveness of the implementation of the law.
Keywords: Incentives on land, Vietnam’s investment law, 2014 Law on Investment, 2020 Law on Investment, land use levy reduction, land use levy exemption, land tax.

1. Đặt vấn đề

Ưu đãi đầu tư là biện pháp được nhà nước sử dụng để định hướng phát triển kinh tế - xã hội. Nhằm thu hút đầu tư vào ngành nghề hoặc địa bàn nào đó, nhà nước đưa ra các biện pháp hỗ trợ (chủ yếu hỗ trợ tài chính) cho các chủ đầu tư. Một trong những hình thức ưu đãi đầu tư đó là ưu đãi về hạ tầng đất đai. Nhà nước đã ban hành những quy định trong pháp luật đầu tư, pháp luật đất đai nhằm miễn, giảm tiền thuê đất, tiền sử dụng đất, thuế đất cho các chủ thể đầu tư vào những ngành nghề, địa bàn ưu đãi đầu tư. Những quy định này đã và đang góp phần hoàn thiện định hướng thu hút đầu tư của nhà nước. Tuy nhiên, những quy định trong lĩnh vực này còn tồn tại một số bất cập gây khó khăn cho quá trình áp dụng. Việc nghiên cứu những bất cập và từ đó đưa ra các giải pháp hoàn thiện là cấp thiết trong giai đoạn hiện nay. Những nội dung này sẽ được làm sáng tỏ trong bài viết dưới đây.

2. Khái quát chung về ưu đãi đầu tư và ưu đãi hạ tầng đất đai

Khuyến khích đầu tư là công cụ, chính sách nhằm thu hút đầu tư hoặc định hướng đầu tư theo những mục tiêu nhất định. Để thực hiện hiệu quả công cụ này, nhà nước đưa ra các biện pháp ưu đãi, hỗ trợ cho những ngành nghề, dự án, địa bàn nhất định nhằm thu hút các nhà đầu tư vào khu vực đó. Thông thường những ngành nghề, dự án, địa bàn được ưu đãi đầu tư đều thực hiện một mục tiêu nào đó trong phát triển kinh tế - xã hội của nhà nước. Ví dụ: Trong chiến lược phát triển kinh tế vùng sâu, vùng xa nhằm nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của người dân nơi đó và phát triển đồng đều các vùng miền của đất nước, nhà nước đã đặt ra các biện pháp ưu đãi để thu hút các nhà đầu tư vào khu vực địa lý này. Theo quy định của pháp luật hiện hành, các hình thức ưu đãi đầu tư gồm: ưu đãi thuế thu nhập doanh nghiệp; miễn thuế nhập khẩu; miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế sử dụng đất; khấu hao nhanh, tăng mức chi phí được trừ khi tính thu nhập chịu thuế^([1]). So với Luật Đầu tư năm 2014, Luật Đầu tư năm 2020 đã bổ sung thêm một hình thức ưu đãi đầu tư – “khấu hao nhanh, tăng mức chi phí được trừ khi tính thu nhập chịu thuế”^([2]).

Nhiều dự án đầu tư cần phải sử dụng một diện tích đất đai nhất định, thậm chí trong nhiều trường hợp còn phải sử dụng một diện tích đất lớn. Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý đất đai. Với tư cách là người đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý đất đai, nhà nước đặt ra các chính sách ưu đãi về hạ tầng đất đai đối với các chủ đầu tư vào những ngành nghề, địa bàn ưu đãi đầu tư. Như vậy, ưu đãi về hạ tầng đất đai là một trong những hình thức ưu đãi đầu tư.

3. Thực trạng quy định của pháp luật đầu tư về ưu đãi hạ tầng đất đai

3.1. Những quy định về ưu đãi hạ tầng đất đai hiện nay được quy định trong Luật Đầu tư năm 2020. Cụ thể, điểm c khoản 1 Điều 15 Luật Đầu tư năm 2020 có quy định về hình thức ưu đãi đầu tư: “miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế sử dụng đất”. Thực chất, hình thức ưu đãi đầu tư này đã được quy định trong văn bản quy phạm trước đây^([3]) và đến nay tiếp tục được ghi nhận. Điều đó chứng tỏ, nhà nước vẫn khẳng định ưu đãi về hạ tầng đất đai là một trong những hình thức ưu đãi đầu tư có hiệu quả.

Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, các cá nhân, tổ chức sử dụng đất thông qua các hình thức: Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất. Tổng hợp các quy định tại Điều 52, 53, 54, 55, 56, 57 Luật Đất đai năm 2013, có thể thấy, chủ thể sử dụng đất nhằm thực hiện các dự án đầu tư kinh doanh kiếm lời chủ yếu thông qua các hình thức nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm hoặc thu tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê. Trong trường hợp này, nếu dự án, địa bàn thuộc đối tượng ưu đãi đầu tư thì chủ thể đầu tư được miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế sử dụng đất.

Các chủ đầu tư có thể thuê lại đất của chủ đầu tư khác để thực hiện hoạt động sản xuất, kinh doanh. Hoặc các chủ thể cũng có thể sử dụng diện tích đất thuộc quyền sử dụng của mình do được nhà nước công nhận quyền sử dụng đất hoặc do nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nhằm phục vụ mục đích sản xuất, kinh doanh kiếm lời. Pháp luật chưa quy định về trường hợp nếu các chủ thể đầu tư thuê lại đất thì việc miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế sử dụng đất được tính như thế nào.

3.2. Trước đây, Luật Đầu tư năm 2014 được hướng dẫn thi hành bởi nhiều văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ và các cơ quan nhà nước khác. Trong đó, Nghị định số 118/2015/NĐ-CP ngày 12/11/2015 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư năm 2014 (sau đây gọi tắt là Nghị định số 118/2015/NĐ-CP) có ban hành Danh mục ngành, nghề ưu đãi đầu tư^([4]) và Danh mục địa bàn ưu đãi đầu tư^([5]). Ngoài ra, trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác có những quy định về áp dụng hình thức ưu đãi hạ tầng đất đai trong đầu tư. Ví dụ: Trong các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh trực tiếp về khai thác, sản xuất, sử dụng năng lượng tái tạo đều xác định việc khai thác, sản xuất, sử dụng năng lượng tái tạo được ưu đãi về hạ tầng đất đai. Ví dụ: “Các dự án điện gió và công trình đường dây và trạm biến áp để đấu nối với lưới điện quốc gia được miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất theo quy định của pháp luật hiện hành áp dụng đối với dự án thuộc lĩnh vực đặc biệt ưu đãi đầu tư”^([6]); “Các dự án điện mặt trời, công trình đường dây và trạm biến áp để đấu nối với lưới điện được miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, tiền thuê mặt nước theo quy định của pháp luật hiện hành áp dụng cho các dự án thuộc lĩnh vực ưu đãi đầu tư”^([7]). Với những quy định này, việc xác định trường hợp nào được áp dụng hình thức ưu đãi về hạ tầng đất đai sẽ dễ dàng hơn. Luật Đầu tư năm 2020 ra đời, có hiệu lực thi hành từ 01/01/2021 và cũng cần những văn bản hướng dẫn thi hành cụ thể trong đó các quy định hình thức ưu đãi đầu tư về hạ tầng đất đai muốn thực hiện được phải có danh mục ngành nghề, địa bàn ưu đãi đầu tư.

3.3. Luật Đầu tư năm 2014 hay Luật Đầu tư năm 2020 đều quy định chung chung về “miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế sử dụng đất”. Luật Đất đai năm 2013 cũng chỉ quy định: “sử dụng đất vào mục đích sản xuất, kinh doanh thuộc lĩnh vực ưu đãi đầu tư hoặc địa bàn ưu đãi đầu tư” được miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất^([8]). Các văn bản quy phạm pháp luật nói trên chưa làm rõ trường hợp nào miễn, trường hợp nào giảm và nếu giảm thì mức giảm là bao nhiêu. Theo Nghị định số 46/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 của Chính phủ quy định về thu tiền thuê đất, thuê mặt nước thì có các trường hợp như sau [7]:

- Trường hợp 1: Dự án đầu tư tại địa bàn kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn thì được miễn tiền thuê đất, thuê mặt nước cho cả thời hạn thuê.

- Trường hợp 2: Dự án không thuộc địa bàn kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn thì được hưởng ưu đãi về tiền thuê đất, thuê mặt nước như sau: Miễn tiền thuê đất, thuê mặt nước trong thời gian xây dựng cơ bản theo dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt nhưng tối đa không quá ba (03) năm kể từ ngày có quyết định cho thuê đất, thuê mặt nước; Miễn tiền thuê đất, thuê mặt nước sau thời gian được miễn tiền thuê đất, thuê mặt nước của thời gian xây dựng cơ bản theo quy định là mười một (11) năm.

3.4. Việc đảm bảo quyền lợi của chủ đầu tư trong ưu đãi hạ tầng đất đai còn phải tính đến yếu tố giải phóng mặt bằng và giao đất nhanh chóng. Những hoạt động này tuân thủ theo quy định của pháp luật đất đai về thẩm quyền giao đất, cho thuê đất. Bên cạnh đó, việc giao đất cho các chủ đầu tư trong nhiều trường hợp không đơn giản. Bởi vì, nhiều dự án phải sử dụng một diện tích đất tự nhiên tương đối lớn. Từ phía chính quyền địa phương cũng phải cân nhắc để đảm bảo việc triển khai dự án phát triển năng lượng sạch không ảnh hưởng tới diện tích đất nông nghiệp, hồ chứa nước, đường giao thông v.v. Đặc biệt nhiều trường hợp việc triển khai các dự án không được sự đồng thuận của người dân do họ phải di dời khỏi nơi sinh sống và canh tác quen thuộc.

4. Giải pháp nhằm triển khai có hiệu quả những quy định của pháp luật đầu tư về ưu đãi hạ tầng đất đai

Trên cơ sở sự phân tích phía trên, tác giả bài viết xin đề xuất một số giải pháp nhằm triển khai có hiệu quả các quy định của pháp luật về ưu đãi hạ tầng đất đai. Các đề xuất cụ thể như sau:

4.1. Chính phủ cần sớm ban hành Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đầu tư năm 2020

Trong nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đầu tư năm 2020 cần có Danh mục ngành nghề được ưu đãi đầu tư và Danh mục địa bàn được ưu đãi đầu tư. Việc xây dựng Danh mục này có kế thừa những văn bản quy phạm pháp luật trước đây (Nghị định số 118/2015/NĐ-CP) nhưng cần sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với điều kiện mới. Xu hướng chung nhất đó là Danh mục ngành nghề được ưu đãi đầu tư ngày càng mở rộng, Danh mục địa bàn được ưu đãi đầu tư ngày càng thu hẹp. Những chủ thể đầu tư vào những ngành nghề và những địa bàn theo danh mục đó được hưởng ưu đãi về hạ tầng đất đai. Trong trường hợp một chủ thể đầu tư vào ngành nghề được ưu đãi đầu tư tại địa bàn ưu đãi đầu tư thì được hưởng tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế sử dụng đất theo mức hỗ trợ cao nhất.

4.2. Pháp luật cần quy định rõ trường hợp chủ đầu tư sử dụng đất do thuê lại hoặc đất thuộc quyền sử dụng của họ sẽ được hỗ trợ như thế nào

Theo quan điểm của tác giả bài viết, để đảm bảo sự công bằng với các chủ đầu tư khác, pháp luật có thể quy định sự hỗ trợ về hạ tầng đất đai trong những trường hợp này như sau:

- Đối với trường hợp chủ đầu tư thuê lại đất của chủ thể khác để thực hiện dự án đầu tư thuộc danh mục ngành nghề ưu đãi đầu tư hoặc tại địa bàn ưu đãi đầu tư thì được hưởng 50% số tiền mà đáng lẽ chủ đầu tư phải trả nếu thuê đất trực tiếp của nhà nước.

- Đối với trường hợp các chủ thể sử dụng diện tích đất thuộc quyền sử dụng của mình do được nhà nước công nhận quyền sử dụng đất hoặc do nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất để thực hiện đầu tư những ngành nghề thuộc diện ưu đãi đầu tư hoặc tại địa bàn ưu đãi đầu tư thì được miễn thuế đất.

4.3. Các cơ quan quản lý nhà nước phải đảm bảo hỗ trợ để các chủ đầu tư thực hiện thủ tục nhận tiền hỗ trợ đơn giản, nhanh chóng

 Đối với các nhà đầu tư nếu như thủ tục nhận tiền hỗ trợ phức tạp, mất nhiều thời gian thì có thể họ không nhận hỗ trợ nữa. Trong trường hợp đó, ý nghĩa của hình thức ưu đãi đầu tư hạ tầng đất đai không thực hiện được. Thông thường, các chủ đầu tư đóng tiền thuê đất, tiền sử dụng đất, thuế đất trước và sau đó hoàn thiện hồ sơ để nhận lại hỗ trợ của nhà nước sau. Do đó, các cơ quan quản lý nhà nước cần hỗ trợ để các chủ đầu tư thực hiện thủ tục nhận tiền hỗ trợ đơn giản, nhanh chóng.

4.4. Các cơ quan quản lý nhà nước cần xây dựng cơ chế nhằm hỗ trợ các chủ đầu tư trong bồi thường, giải phóng mặt bằng

Theo đó, cơ quan quản lý nhà nước tại địa phương hướng dẫn chủ đầu tư và người dân đối thoại để có được phương án bồi thường phù hợp và trong thời gian nhanh nhất; cần tăng cường vai trò của ban tiếp dân, ban bồi thường, giải phóng mặt bằng. Bên cạnh đó, các cơ quan nhà nước bố trí việc làm, kế sinh nhai mới cho người dân cũng là cách hỗ trợ giải phóng mặt bằng nhanh chóng. Một trong những giải pháp được xem là rất hiệu quả mà nhiều địa phương đã thực hiện thành công đó là đào tạo người lao động với trình độ chuyên môn liên quan đến ngành nghề thu hút đầu tư ở địa phương. Sau đó, những người lao động này được bố trí việc làm tại các doanh nghiệp, dự án đầu tư tại địa phương. Cách làm này vừa giúp giải quyết việc làm, nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho người dân địa phương vừa giúp giải quyết bài toán nguồn nhân lực cho các nhà đầu tư. Ngoài ra, cơ quan nhà nước có thẩm quyền tại địa phương cần có chiến lược xây dựng cơ sở hạ tầng (đặc biệt là hạ tầng giao thông) để giúp các dự án đầu tư được triển khai nhanh chóng, hiệu quả.

4.5. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần tìm kiếm và áp dụng các giải pháp nhằm hạn chế tình trạng trục lợi ưu đãi của nhà nước

Thông thường, các dự án đầu tư phải được triển khai trên thực tế thì mới được nhận ưu đãi, hỗ trợ của nhà nước. Bởi vì, khi dự án được triển khai thực tế những định hướng về kinh tế - xã hội của nhà nước mới được thực hiện. Tuy nhiên, có nhiều trường hợp các chủ đầu tư không triển khai dự án trên thực tế nhưng vẫn làm hồ sơ để nhận hỗ trợ của nhà nước. Để tránh tình trạng đó, có hai vấn đề mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần quan tâm, đó là:

- Ban hành quy định của pháp luật nhằm xác định thời gian dự án phải triển khai thực hiện trong thực tế, sau khoảng thời gian đó, nhà nước sẽ thu hồi giấy phép đầu tư. Quy định này giúp tạo ra áp lực để chủ đầu tư nhanh chóng triển khai dự án, đưa đất đai phục vụ cho sản xuất, kinh doanh, tránh lãng phí tư liệu sản xuất quan trọng này.

 - Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra nhằm đảm bảo các chủ đầu tư triển khai dự án theo đúng quyết định được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp.

5. Kết luận

Bài viết trên đây đã phân tích, bình luận những quy định pháp luật về ưu đãi hạ tầng đất đai. Theo đó, những quy định này đã được ghi nhận trong Luật Đầu tư năm 2014 và tiếp tục khẳng định trong Luật Đầu tư năm 2020. Hình thức đầu tư này đã và đang phát huy được vai trò trong định hướng thu hút đầu của nhà nước. Tuy nhiên, những quy định pháp luật liên quan đến hình thức ưu đãi đầu tư này còn một số vướng mắc gây khó khăn trong việc áp dụng. Qua việc nghiên cứu những khó khăn đó, tác giả bài viết đã đề xuất một số giải pháp nhằm triển khai có hiệu quả những quy định pháp luật liên quan đến nội dung này. Giải pháp cụ thể gồm: Chính phủ cần sớm ban hành Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đầu tư năm 2020 trong đó có Danh mục ngành nghề ưu đãi đầu tư và Danh mục địa bàn ưu đãi đầu tư; pháp luật cần quy định rõ mức hỗ trợ đối với trường hợp chủ đầu tư sử dụng đất do thuê lại hoặc đất thuộc quyền sử dụng của chính họ; các cơ quan quản lý nhà nước phải đảm bảo hỗ trợ để các chủ đầu tư thực hiện thủ tục nhận tiền hỗ trợ đơn giản, nhanh chóng; các cơ quan quản lý nhà nước cũng cần xây dựng cơ chế nhằm hỗ trợ các chủ đầu tư trong bồi thường, giải phóng mặt bằng; cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng cần tìm kiếm và áp dụng các giải pháp nhằm hạn chế tình trạng trục lợi ưu đãi của nhà nước.

(*) Bài viết được thực hiện trong khuôn khổ đề tài cấp Bộ: “Kiểm soát quyền lực trong thu hồi đất ở Việt Nam hiện nay” – Chủ nhiệm đề tài: PGS.TS. Doãn Hồng Nhung - 2021 - Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra.

Tài liệu tham khảo

1. Luật Đầu tư năm 2020.

2. Luật Đầu tư năm 2014.

3. Luật Đất đai năm 2020.

4. Nghị định số 118/2015/NĐ-CP ngày 12/11/2015 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư năm 2014.

5. Nghị định số 46/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 của Chính phủ quy định về thu tiền thuê đất, thuê mặt nước.

Chú thích