Phan Thị Chánh Lý

Trường Đại học Trà Vinh

Nhận bài ngày 18/02/2023. Sửa chữa xong 22/02/2023. Duyệt đăng 26/02/2023.

Abstract

The law on handling of administrative violations is a legal framework that creates conditions for administrative agencies and persons who are empowered by the State to handle illegal acts of organizations and individuals in case these acts do not reach the extent of criminal prosecution, aiming at defining the line between administrative responsibility and criminal liability. The determination of the competence to prescribe the sanction of administrative violations is the determination of which subjects are entitled to prescribe the sanction of administrative violations; and how the determining the scope of content and the scope of authority of the subjects when stipulating the sanction of administrative violations are regulated. In this article, the author mentions the authority to prescribe administrative penalties in the Law on Handling of Administrative Violations in 2020 (amend and supplement to a number of laws on handling administrative violations in 2012).

Keywords: administrative violations, handling administrative violations. 

1. 1. Đặt vấn đề
2. Thẩm quyền quy định về xử phạt vi phạm hành chính (VPHC) là vấn đề quan trọng, có tính nguyên tắc, là cơ sở, định hướng cho việc quy định và áp dụng các nội dung khác trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012. Thực tiễn cho thấy, không ít các trường hợp hiểu và vận dụng không chính xác nội dung quy định thẩm quyền quy định về xử phạt VPHC làm ảnh hưởng đến quyền, lợi ích chính đáng của các đối tượng bị xử. Việc hiểu chính xác nội dung thẩm quyền quy định về xử phạt VPHC giúp các chủ thể có thẩm quyền vận dụng đúng điều luật nhằm hướng dẫn và áp dụng đúng quy định pháp luật, bảo đảm sự thống nhất trong việc áp dụng Luật Xử lý vi phạm hành chính đồng thời đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của các đối tượng bị xử phạt VPHC.

1. 2. Nội dung nghiên cứu

2.1. Một số điểm mới về thẩm quyền quy định về xử phạt VPHC theo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012

2.1.1. Bổ sung thêm chủ thể được quyền quy định về xử phạt VPHC là Ủy ban thường vụ Quốc hội cũng có quyền quy định về xử phạt VPHC. Bởi vì một số lĩnh vực có tính chất đặc thù không thuộc phạm vi quản lý của Chính phủ nên cần phải giao cho cơ quan nhà nước khác quy định. Ví dụ như hoạt động kiểm toán nhà nước không phải là lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của Chính phủ nên việc giao Chính phủ quy định cụ thể về xử phạt VPHC trong hoạt động kiểm toán nhà nước là không phù hợp với các quy định có liên quan Do đó việc bổ sung Ủy ban thường vụ Quốc hội vào chủ thể có thẩm quyền xử phạt VPHC là phù hợp vì cơ quan này được Quốc hội ủy quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định các vấn đề mà Quốc hội xét thấy chưa cần ban hành Luật/Bộ luật.

2.1.2. Sửa đổi phạm vi thẩm quyền quy định về xử phạt VPHC của các chủ thể. Chi tiết như sau:

Về phạm vi thẩm quyền quy định về xử phạt VPHC của Chính phủ thì Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 sửa đổi theo hướng mở rộng hơn phạm vi thẩm quyền quy định về xử phạt VPHC của Chính phủ như: “hành vi VPHC; hành vi VPHC đã kết thúc và hành vi VPHC đang thực hiện; hình thức xử phạt, mức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với từng hành vi VPHC; đối tượng bị xử phạt; thẩm quyền xử phạt, mức phạt tiền cụ thể theo từng chức danh và thẩm quyền lập biên bản đối với VPHC; việc thi hành các hình thức xử phạt VPHC, các biện pháp khắc phục hậu quả trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước” và “biểu mẫu sử dụng trong xử lý VPHC”. Như vậy, Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 đã bổ sung thêm về: hành vi VPHC đã kết thúc, hành vi VPHC đang thực hiện, đối tượng bị xử phạt, việc thi hành các hình thức xử phạt VPHC và các biện pháp khắc phục hậu quả trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước cho Chính phủ. Sự bổ sung này có làm cho các quy định ngày càng đầy đủ hơn những vấn đề mà Chính phủ được quyền quy định về xủ phạt VPHC, góp phần hoàn thiện quy định pháp luật về thẩm quyền quy định xử phạt VPHC.

Về phạm vi thẩm quyền quy định về xử phạt VPHC của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Ngoài việc bổ sung thêm thẩm quyền quy định về xử phạt VPHC cho Ủy ban thường vụ Quốc hội thì Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 còn quy định giới hạn phạm vi thẩm quyền của cơ quan này theo hướng giới hạn phạm vi thẩm quyền về lĩnh vực và hành vi được quy định xử phạt VPHC. Theo đó, Ủy ban thường vụ Quốc hội chỉ được quy định xử phạt VPHC trong hoạt động kiểm toán nhà nước vì lĩnh vực này Chính phủ không quy định do không thuộc thẩm quyền quản lý của Chính phủ. Mặc dù điều luật không quy định rõ nội dung phạm vi thẩm quyền của Ủy ban thường vụ Quốc hội trong lĩnh vực kiểm toán nhà nước là quy định về vấn đề gì. Tuy nhiên, có thể hiểu rằng phạm vi nội dung được quy định của Ủy ban thường vụ Quốc hội cũng tương tự như Chính phủ, tức là được quy định về tất cả nội dung của xử phạt VPHC như hành vi vi phạm, thẩm quyền xử phạt, đối tượng bị xử phạt, mức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả...

Về phạm vi thẩm quyền của Hội đồng nhân dân các thành phố trực thuộc Trung ương. Mặc dù thẩm quyền quy định về xử phạt VPHC của Hội đồng nhân dân các thành phố trực thuộc Trung ương không được nhắc đến trong Điều 4 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 nhưng xét nội dung quy định tại Điều 23 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 thì đó cũng chính là nội dung thẩm quyền quy định về xử phạt VPHC. Tại khoản 3 Điều 23 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định:

“Căn cứ vào hành vi, khung tiền phạt hoặc mức tiền phạt được quy định tại nghị định của Chính phủ và yêu cầu quản lý kinh tế - xã hội đặc thù của từng địa phương, Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc trung ương quyết định khung tiền phạt hoặc mức tiền phạt cụ thể đối với hành vi vi phạm trong các lĩnh vực quy định tại đoạn 2 khoản 1 Điều này”[1]. Hay Chủ tịch UBND các cấp có thẩm quyền xử phạt VPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước ở địa phương. Cụ thể: Chủ tịch UBND cấp xã có quyền phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền đến 10% mức tiền phạt tối đa đối với lĩnh vực tương ứng nhưng không quá 5 triệu đồng; Chủ tịch UBND cấp huyện có quyền phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền đến 50% mức tiền phạt tối đa đối với lĩnh vực tương ứng nhưng không quá 100 triệu đồng; Chủ tịch UBND cấp tỉnh có quyền phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền đến mức tối đa đối với lĩnh vực tương ứng.

Như vậy, theo quy định tại Điều 23 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 thì Hội đồng nhân dân cũng có thẩm quyền quy định về xử phạt VPHC nhưng không bao gồm Hội đồng nhân dân ở tất cả các đơn vị hành chính lãnh thổ mà chỉ thuộc về Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc Trung ương. Phạm vi thẩm quyền của cơ quan này cũng bị thu hẹp hơn rất nhiều so với Chính phủ, Ủy ban thường vụ Quốc hội. Theo đó, Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc Trung ương có thẩm quyền quy định về xử phạt VPHC nhưng chỉ ở phạm vi quy định về khung tiền phạt hoặc mức tiền phạt tối đa không quá 02 lần mức phạt chung áp dụng đối với cùng hành vi vi phạm trong các lĩnh vực: giao thông đường bộ, bảo vệ môi trường, an ninh trật tự, an toàn xã hội và cũng chỉ được quy định mức tăng này ở phạm vi khu vực nội thành. Hội đồng nhân dân các thành phố trực thuộc Trung ương không có quyền quy định về những nội dung khác về xử phạt VPHC như: hành vi VPHC, thẩm quyền xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả, thủ tục xử phạt… Với cách quy định ở đoạn 2 khoản 1 và khoản 3 Điều 23 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 có thể hiểu là: khung tiền phạt hoặc mức tiền phạt mà Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc trung ương được quy định tối đa không quá 02 lần mức phạt chung áp dụng đối với cùng hành vi vi phạm và có thể vượt quá mức tối đa quy định ở Điều 24. Ví dụ: hành vi “không thực hiện việc kết nối, chia sẻ dữ liệu từ trạm thu phí cho cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền theo quy định” do tổ chức quản lý, vận hành trạm thu phí đường bộ thực hiện có mức phạt từ 50 triệu đến 70 triệu đồng [2] thì Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc Trung ương có thể nâng mức phạt này lên gấp đôi, tức là từ 100 triệu đến 140 triệu đồng [3] - vượt quá mức tối đa của lĩnh vực được quy định tại điểm b khoản 1 Điều 24 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012.

Chính sự bất cập này, Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 đã sửa theo hướng thu hẹp lại phạm vi thẩm quyền quy định về khung tiền phạt hoặc mức tiền phạt của Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc trung ương. Cụ thể, tại khoản 9 Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 quy định: “Căn cứ vào hành vi, khung tiền phạt hoặc mức tiền phạt được quy định tại nghị định của Chính phủ và yêu cầu quản lý kinh tế - xã hội đặc thù của địa phương, Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc Trung ương có quyền quyết định khung tiền phạt hoặc mức tiền phạt cụ thể đối với hành vi vi phạm trong các lĩnh vực quy định tại khoản 1 Điều này nhưng không vượt quá mức tiền phạt tối đa đối với lĩnh vực tương ứng quy định tại Điều 24 của Luật này”. Như vậy, dù Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc trung ương được quyền quy định về khung tiền phạt hoặc mức tiền phạt tăng gấp đôi nhưng không được vượt quá mức tiền phạt đối đa của lĩnh vực tương ứng ở Điều 24 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012. Ví dụ: hành vi “điều khiển xe chạy quá tốc độ quy định từ 10km/h đến 20km/h” của người điều khiển xe máy có mức phạt tiền từ 600.000 đồng đến 1 triệu đồng[4] thì Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc Trung ương có thể nâng mức phạt này lên gấp đôi, tức là từ 1.2 triệu đồng đến 2 triệu đồng. Tuy nhiên, đối với hành vi: “không thực hiện việc kết nối, chia sẻ dữ liệu từ trạm thu phí cho cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền theo quy định” do tổ chức quản lý, vận hành trạm thu phí đường bộ thực hiện có mức phạt từ 50 triệu đến 70 triệu đồng[5] thì Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc Trung ương chỉ có thể nâng mức phạt này lên tối đa 80 triệu đồng mà không thể nâng gấp đôi (do mức tối đa của lĩnh vực giao thông đường bộ quy định tại điểm b khoản 1 Điều 24 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 chỉ đến mức 80 triệu đồng áp dụng đối với tổ chức). Việc giới hạn thẩm quyền quy định về tăng mức phạt của hành vi VPHC là cần thiết nhằm tránh sự lạm quyền của địa phương hoặc thiếu công bằng trong việc đánh giá tính chất, mức độ nguy hiểm cho xã hội trong từng lĩnh vực cụ thể.

2.2. Một số hạn chế trong quy định của pháp luật về thẩm quyền quy định về xử phạt VPHC năm 2020

Mặc dù, Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 có quy định phù hợp hơn về vấn đề thẩm quyền quy định về xử phạt VPHC, nội dung được sửa đổi vẫn thể hiện một số hạn chế cần phải khắc phục trên thực tế như sau:

2.2.1. Thẩm quyền quy định về xử phạt VPHC còn thiếu và chưa tập trung. Dựa trên nội dung được sửa đổi của Điều 4 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 thì thẩm quyền quy định về xử phạt VPHC chỉ bao gồm Chính phủ và Ủy ban thường vụ quốc hội. Tuy nhiên, rà soát quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 cho thấy Luật vẫn quy định thêm cho Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc Trung ương có thẩm quyền quy định về xử phạt VPHC (mặc dù với phạm vi hẹp). Vậy nên, để tránh tình trạng thiếu tập trung, thẩm quyền của Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc Trung ương nên được quy định tập trung ở Điều 4 của Luật. Ngoài Chính phủ, Ủy ban thường vụ Quốc hội và Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc Trung ương thì Quốc hội cũng có thẩm quyền quy định về xử phạt VPHC. Thẩm quyền của Quốc hội là thẩm quyền đương nhiên. Quốc hội có thể ban hành Luật hoặc Bộ luật về xử phạt VPHC để quy định tất cả các vấn đề liên quan như: hành vi vi phạm, hình thức xử phạt, mức xử phạt, thẩm quyền xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả, thủ tục xử phạt… mà không cần giao cho Chính phủ, Ủy ban thường vụ Quốc hội. Tuy nhiên, trong điều kiện Quốc hội chưa tự mình ban hành Luật/Bộ luật để quy định tập trung về xử phạt VPHC nên Quốc hội mới giao quyền này cho các cơ quan nhà nước khác (Chính phủ, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc trung ương). Việc giao quyền này không làm mất đi quyền vốn có của Quốc hội. Qua rà soát hệ thông văn bản quy phạm pháp luật cho thấy, Quốc hội vẫn thực hiện thẩm quyền quy định về xử phạt VPHC. Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 nên quy định bổ sung đầy đủ, tập trung các chủ thể có thẩm quyền quy định về xử phạt VPHC vào Điều 4 của luật nhằm tăng sự rõ ràng, rành mạch, logic của điều luật.

2.2.2. Trên thực tế phạm vi thẩm quyền quy định về xử phạt VPHC có không ít trường hợp bị chồng chéo về thẩm quyền hoặc một người thực hiện nhiều hành vi VPHC nên việc xử phạt làm các cơ quan chức năng lúng túng do còn chưa rõ ràng, dễ gây nhầm lẫn. Cụ thể như, việc quy định Chính phủ có quyền quy định về thẩm quyền xử phạt VPHC, hình thức xử phạt, đối tượng xử phạt dễ bị hiểu nhầm là Chính phủ có quyền quy định thêm những chủ thể có thẩm quyền xử phạt khác ngoài luật, quy định thêm hình thức xử phạt mới không có trong luật, quy định thêm đối tượng xử phạt mới ngoài phạm vi của luật. Như vậy, có thể hiểu Chính phủ chỉ được lựa chọn thẩm quyền xử phạt phù hợp với thẩm quyền quản lý của các chủ thể trong từng lĩnh vực quản lý và phải thuộc danh mục các chủ thể có thẩm quyền xử phạt đã được liệt kê trong Luật Xử lý vi phạm hành chính. Đối với các nội dung khác như: hành vi VPHC, mức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả, mức phạt tiền cụ thể theo từng chức danh, thẩm quyền lập biên bản VPHC, việc thi hành các hình thức xử phạt VPHC và biện pháp khắc phục hậu quả trong từng lĩnh vực quản lý thì Chính phủ được quyền quy định mới, quy định thêm ngoài Luật vì những vấn đề này Luật chưa quy định hoặc quy định chưa đầy đủ, chưa cụ thể.

2.2.3. Việc liệt kê phạm vi thẩm quyền quy định về xử phạt VPHC của các chủ thể còn chưa đầy đủ. Mặc dù, Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 quy định mở rộng thêm phạm vi thẩm quyền quy định về xử phạt VPHC của Chính phủ nhưng vẫn chưa thật đầy đủ. Ví dụ như: thẩm quyền quy định về tình tiết giảm nhẹ. Đối với Ủy ban thường vụ Quốc hội, điều luật chỉ quy định thẩm quyền của cơ quan này được quy định về xử phạt VPHC trong hoạt động kiểm toán nhà nước và đối với hành vi cản trở hoạt động tố tụng mà không quy định rõ phạm vi thẩm quyền được quy định về những vấn đề gì. Khi điều luật quy định theo hướng liệt kê phạm vi thẩm quyền quy định về xử phạt VPHC thì phải quy định cụ thể cho từng chủ thể mới tạo được tính phù hợp thống nhất.

3. Kết luận

Người có thẩm quyền xử phạt VPHC là người có quyền áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi VPHC. Thực tiễn thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính có nhiều trường hợp xác định không đúng thẩm quyền xử phạt như: Xác định thẩm quyền xử phạt theo mức phạt chứ không căn cứ vào mức tối đa của khung tiền phạt; nhầm lẫn giữa thẩm quyền xử phạt của cá nhân và tổ chức. Do đó tỏng công tác đấu tranh, xử lý VPHC là một trong những lĩnh vực pháp lý phức tạp bởi sự đa dạng của nhiều lĩnh vực và sự đặc thù trong từng lĩnh vực cụ thể. Với những bất cập, vướng mắc nói trên, thiết nghĩ cần phải được nghiêm túc quan tâm, nghiên cứu và tiếp tục sửa đổi, bổ sung Luật Xử lý vi phạm hành chính hiện hành nhằm góp phần năng cao hiệu quả thực thi pháp luật nói chung cũng như công tác đấu tranh, xử lý VPHC nói riêng trong bối cảnh hiện nay.

________________

Tài liệu tham khảo

[1] Quốc hội (2013), Hiến pháp 2013.

[2] Quốc hội (2021), Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012.

[3] Quốc hội (2014), Luật Xử lý vi phạm hành chính 2020 (sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012).

[4] Chính phủ (2021), Nghị định số 100/2021/NĐ-CP ngày 15/11/2021 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 95/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thống kê có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2022.

[5] Chính phủ (2013), Nghị định số 167/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 Quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; phòng cháy và chữa cháy; phòng, chống bạo lực gia đình.

[6] Hội đồng Nhà nước (1989), Pháp lệnh số 28-LCT/HĐNN8 ngày 07/12/1989 về xử phạt vi phạm hành chính.

[7] Bộ Tư pháp (2018), Báo cáo số 09/BC-BTP ngày 08/01/2018 về Tổng kết thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính.