Phan Thị Chánh Lý

Trường Đại học Trà Vinh

Nhận bài ngày 09/4/2023. Sửa chữa xong 13/4/2023. Duyệt đăng 17/4/2023.

Abstract

The records of administrative violations are an important basis for issuing decisions on sanctioning administrative violations. Making records of administrative violations is a procedure carried out in the process of sanctioning administrative violations (except for cases where administrative violations are sanctioned without making records as prescribed in Article 56 of the Law on Handling of Administrative Violations). This article presents the provisions on the records of administrative violations in the Law on Handling of Administrative Violations in 2012 (amended and supplemented in 2020), and proposes for improvement.

Keywords: administrative violation, the records of administrative violations, , sanctioning of an administrative violation.

1. 1. Dẫn nhập

Như chúng ta biết thì quyết định xử phạt vi phạm hành chính (VPHC) là một loại quyết định quản lý nhà nước mang tính cá biệt. Quyết định này được ban hành nhằm áp dụng hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức VPHC. Trong nhiều trường hợp, khi ban hành quyết định xử phạt VPHC, các chủ thể có thẩm quyền phải căn cứ vào biên bản VPHC. Do đó, hoạt động lập và sử dụng biên bản VPHC phải được tiến hành một cần thiết, thận trọng nhằm tạo cơ sở vững chắc cho việc ban hành quyết định xử phạt VPHC.

2. Một số điểm mới trong quy định về biên bản VPHC

2.1. Về lập biên bản VPHC bằng phương thức điện tử

Ngày nay việc ứng dụng công nghệ thông tin vào các lĩnh vực của đời sống xã hội đang trở thành xu thế tất yếu với mục tiêu thuận tiện, nhanh chóng, giảm thời gian, chi phí, nhân lực… trong đó hoạt động xử phạt VPHC cũng hòa nhập cùng tiến trình phát triển đó. Công tác xử phạt VPHC đang từng bước ứng dụng công nghệ thông tin ngày càng mạnh mẽ, phải kể đến vấn đề lập biên bản VPHC bằng phương thức điện tử. So với hình thức lập biên bản giấy, lập biên bản xử phạt VPHC bằng điện tử có nhiều ưu điểm vượt trội. Trước đây, để lập và ký biên bản xử phạt, có nhiều cơ quan trong đó có cơ quan thuế phải làm giấy mời, hoặc thông báo yêu cầu ký biên bản để mời người nộp thuế lên ký, gây mất thời gian và khó khăn trong việc lập biên bản. Nhưng với việc tạo biên bản điện tử, cơ quan thuế chỉ cần xử lý trên ứng dụng và hệ thống tự động tạo, gửi thông báo cho người nộp thuế, không cần phải có chữ ký của người nộp thuế, góp phần giảm bớt thủ tục hành chính, tạo thuận lợi, giảm chi phí hoạt động của doanh nghiệp^[1].

“Biên bản vi phạm hành chính có thể được lập, gửi bằng phương thức điện tử đối với trường hợp cơ quan của người có thẩm quyền xử phạt, cá nhân, tổ chức vi phạm đáp ứng điều kiện về cơ sở hạ tầng, kỹ thuật, thông tin”^[2]. So với Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 thì đây là một quy định mới. Tuy nhiên, có vẻ quy định trên chỉ là một dạng hợp thức hóa quy định về lập biên bản VPHC điện tử được quy định trong một số nghị định xử phạt VPHC^[3]. Đơn cử, Nghị định số 125/2020/NĐ-CP ngày 19/10/2020 xử phạt vi phạm hành chính về thuế, hóa đơn đã cho phép lập biên bản vi phạm hành chính bằng phương thức điện tử. Theo đó, Điều 36 Nghị định số 125/2020/NĐ-CP quy định: “Biên bản vi phạm hành chính điện tử được lập và gửi đáp ứng yêu cầu về giao dịch điện tử trong lĩnh vực thuế là cơ sở để cơ quan thuế ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính”. Trong bối cảnh tình hình kinh tế xã hội còn nhiều khó khăn, việc lập biên bản xử phạt bằng phương thức điện tử đã góp phần hoàn thành tốt công tác quản lý của nhiều ngành, cung cấp kịp thời thông tin, dữ liệu đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước trên nhiều lĩnh vực trong thời gian tới.

2.2. Về việc người vi phạm không ký biên bản VPHC

Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định: “Trường hợp người vi phạm, đại diện tổ chức vi phạm không ký vào biên bản thì biên bản phải có chữ ký của đại diện chính quyền cấp xã nơi xảy ra vi phạm hoặc của ít nhất 01 người chứng kiến xác nhận việc cá nhân, tổ chức vi phạm không ký vào biên bản; trường hợp không có chữ ký của đại diện chính quyền cấp xã hoặc của người chứng kiến thì phải ghi rõ lý do vào biên bản”.

Như vậy, để xử lý tình huống người vi phạm không ký biên bản VPHC, cả Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020) đều quy định về chữ ký của người chứng kiến. Nếu như Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 yêu cầu chữ ký của “hai người chứng kiến” thì Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020) chỉ yêu cầu chữ ký của “một người chứng kiến”.

Theo nguyên tắc, việc xử phạt VPHC phải được tiến hành một cách khách quan. Yêu cầu về tính khách quan phải thể hiện trong cả thủ tục xử phạt lẫn nội dung quyết định xử phạt. Như vậy, trong quá trình xử phạt, khi người vi phạm không ký vào biên bản thì để bảo đảm tính khách quan, biên bản vi phạm hành chính phải có chữ ký của đại diện chính quyền cơ sở nơi xảy ra vi phạm hoặc của hai người chứng kiến. Đại diện chính quyền cơ sở nơi xảy ra vi phạm hoặc hai người chứng kiến là những chủ thể hoàn toàn không có xung đột lợi ích với bên vi phạm và bên phát hiện vi phạm (người lập biên bản). Do đó, chữ ký của họ bảo đảm tính khách quan. Trong khi đó, người lập biên bản - tức người phát hiện hành vi vi phạm lại có lợi ích xung đột với người bị xử phạt. Vì lẽ đó, những người lập biên bản không thể “hóa thân” thành “người chứng kiến”. Chấp nhận người lập biên bản đồng thời có thể là người chứng kiến sẽ không khác gì chấp nhận tình cảnh “vừa đá bóng, vừa thổi còi”.

Hiện nay, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020) bổ sung một quy định cụ thể nhằm xử lý tình trạng biên bản VPHC không có chữ ký của đại diện chính quyền cấp xã lẫn của người chứng kiến trong trường hợp người vi phạm không ký vào biên bản. Theo đó, trường hợp không có chữ ký của đại diện chính quyền cấp xã lẫn của người chứng kiến thì phải ghi rõ lý do vào biên bản. Quy định này đặc biệt có giá trị trong trường hợp VPHC diễn ra ở nơi vùng sâu, vùng xa.. hoặc như buôn bán, vận chuyện hàng lậu, hàng giả… Đồng thời, quy định trên cũng thiết lập cơ sở pháp lý quan trọng nhằm bảo đảm tính khách quan trong quá trình xử phạt VPHC.

2.3 Về việc sửa đổi biên bản VPHC khiếm khuyết

Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 chỉ quy định về hướng xử lý trong trường hợp ban hành quyết định xử phạt VPHC có khiếm khuyết^[4]. Các biện pháp xử lý khiếm khuyết đối với quyết định xử phạt VPHC cũng được quy định cụ thể trong Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 97/2017/NĐ-CP). Tuy nhiên, đối với biên bản VPHC có khiếm khuyết thì Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và các văn bản quy định chi tiết không hướng dẫn cách thức xử lý. Điều này đã dẫn đến những sự lúng túng trong thực tiễn thi hành pháp luật khi xử lý biên bản VPHC có khiếm khuyết.

Công văn số 2659/BTP-QLXLVPHC&TDTHPL giải thích: “Hành vi vi phạm hành chính đã bị lập biên bản vi phạm hành chính, nhưng sau đó, cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt phát hiện ra những sai sót trong biên bản vi phạm hành chính thì không được hủy biên bản đã lập để lập biên bản vi phạm hành chính mới. Trong trường hợp này, cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính có thể lập biên bản xác minh tình tiết của vụ việc vi phạm hành chính theo quy định tại khoản 2 Điều 59 Luật Xử lý vi phạm hành chính để sửa đổi, bổ sung những nội dung có sai sót trong biên bản vi phạm hành chính đã lập. Biên bản xác minh này cũng phải được lập theo đúng thủ tục, trình tự quy định tại Điều 58 Luật Xử lý vi phạm hành chính và là tài liệu gắn liền với biên bản vi phạm hành chính”. Công văn này với mục đích tạo ra cách áp dụng pháp luật thống nhất trong việc xử lý biên bản VPHC khiếm khuyết.

Để tạo ra sự thống nhất trong áp dụng pháp luật khi xử lý biên bản VPHC khiếm khuyết, khoản 5 Điều 58 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020) đã bổ sung quy định: “Trường hợp biên bản vi phạm hành chính có sai sót hoặc không thể hiện đầy đủ, chính xác các nội dung quy định tại khoản 3 và khoản 4 Điều này thì phải tiến hành xác minh tình tiết của vụ việc vi phạm hành chính theo quy định tại Điều 59 của Luật này để làm căn cứ ra quyết định xử phạt. Việc xác minh tình tiết của vụ việc vi phạm hành chính được lập thành biên bản xác minh. Biên bản xác minh là tài liệu gắn liền với biên bản vi phạm hành chính và được lưu trong hồ sơ xử phạt”. Với quy định mới và tiến bộ này, việc xử lý biên bản VPHC khiếm khuyết đã có hành lang pháp lý cụ thể, rõ ràng, hứa hẹn tạo sự thuận lợi cho quá trình áp dụng pháp luật.

2.4. Về địa điểm lập biên bản VPHC

Khi đề cập đến địa điểm lập biên bản VPHC thì trong nhiều trường hợp, khi phát hiện VPHC thì chủ thể vi phạm có hành vi trốn tránh như đánh bạc trái phép, đua xe trái phép…. Do đó, việc lập biên bản VPHC không thể được thực hiện ngay tại nơi xảy ra VPHC. Và trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 cho phép lập biên bản VPHC tại một nơi khác nơi xảy ra VPHC. Tuy nhiên, vấn đề này chưa được quy định thành một điều khoản cụ thể^[5] mà nó lồng ghép trong các quy định khác. Chính vì vậy mà trên thực tế áp dụng pháp luật, nhiều biên bản VPHC lại có sự sai sót khi ghi nơi lập biên bản thành nơi xảy ra vi phạm mặc dù hai địa điểm nêu trên là khác nhau^[6].

Tại khoản 2 Điều 58 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020) đã được bổ sung quy định như sau: “Biên bản vi phạm hành chính phải được lập tại nơi xảy ra hành vi vi phạm hành chính. Trường hợp biên bản vi phạm hành chính được lập tại trụ sở cơ quan của người có thẩm quyền lập biên bản hoặc địa điểm khác thì phải ghi rõ lý do vào biên bản”.

Theo quy định trên thì “trường hợp biên bản vi phạm hành chính được lập tại trụ sở cơ quan của người có thẩm quyền lập biên bản hoặc địa điểm khác thì phải ghi rõ lý do vào biên bản”. Tuy nhiên, hiện nay, mẫu biên bản VPHC trong Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 97/2017/NĐ-CP) lại không có mục ghi “lý do nơi lập biên bản không phải là nơi xảy ra vi phạm hành chính”^[7]. Do đó, trong tương lai, khi ban hành nghị định mới thay thế Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 97/2017/NĐ-CP), Chính phủ cần quy định cụ thể về mẫu biên bản có mục ghi này.

3. Một số quy định cần hoàn thiện về biên bản VPHC

3.1. Trường hợp biên bản VPHC có sai sót hoặc không thể hiện đầy đủ, chính xác các nội dung quy định tại khoản 3 và khoản 4 Điều 58 Luật Xử lý vi phạm hành chính thì phải tiến hành xác minh tình tiết của vụ việc VPHC theo quy định tại Điều 59 của Luật Xử lý vi phạm hành chính để làm căn cứ ra quyết định xử phạt. Việc xác minh tình tiết của vụ việc VPHC được lập thành biên bản xác minh. Biên bản xác minh là tài liệu gắn liền với biên bản VPHC và được lưu trong hồ sơ xử phạt.

3.2. Tính không đồng bộ thể hiện ngay trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020). Cụ thể, khoản 1 Điều 56 không quy định trường hợp vụ vi phạm do cơ quan có thẩm quyền tiến hành tố tụng hình sự chuyển đến thì không lập biên bản. Khoản 1 Điều 57 tái khẳng định nội dung này. Tuy nhiên, khoản 8 Điều 58 lại cho phép xử phạt không lập biên bản đối với trường hợp này. Rõ ràng ba điều khoản trên đã không nhất quán và tạo ra sự mâu thuẫn giữa các điều khoản trong cùng một văn bản quy phạm pháp luật. Ngoài tính không nhất quán, quy định tại khoản 8 Điều 58 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020) còn không khoa học bởi trong trường hợp này người có thẩm quyền sẽ không có cơ sở vững chắc cho việc ban hành quyết định xử phạt VPHC.

Ngoài ra, ngay cả khi có “biên bản xác minh” thì một số nội dung liên quan đến quyền của người bị xử phạt cũng có có bị “khước từ”. Theo Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020) thì trường hợp hành vi VPHC mà pháp luật có quy định hình thức xử phạt tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn hoặc quy định mức tối đa của khung tiền phạt đối với hành vi đó từ 15.000.000 đồng trở lên đối với cá nhân thì cá nhân có quyền giải trình. Đối với trường hợp giải trình bằng văn bản, cá nhân VPHC phải gửi văn bản giải trình cho người có thẩm quyền xử phạt VPHC trong thời hạn 05 ngày làm việc, kể từ ngày lập biên bản VPHC^[8]. Đối với trường hợp giải trình trực tiếp, cá nhân VPHC phải gửi văn bản yêu cầu được giải trình trực tiếp đến người có thẩm quyền xử phạt VPHC trong thời hạn 02 ngày làm việc, kể từ ngày lập biên bản VPHC. Quá thời hạn giải trình thì cá nhân VPHC sẽ mất quyền giải trình. Vấn đề cần lưu ý là quyền giải trình phát sinh “kể từ ngày lập biên bản vi phạm hành chính”. Như vậy, trong trường hợp cơ quan có thẩm quyền tiến hành tố tụng hình sự chuyển đến đề nghị người có thẩm quyền xử phạt VPHC thì người vi phạm có phát sinh quyền giải trình hay không? Nếu có thì quyền giải trình sẽ tính từ thời điểm nào bởi trường hợp xử phạt này không lập biên bản nên không thể xác định được thời điểm phát sinh quyền giải trình là “kể từ ngày lập biên bản vi phạm hành chính”.

3.3. “Biên bản vi phạm hành chính phải được lập thành ít nhất 02 bản, phải được người lập biên bản và người vi phạm hoặc đại diện tổ chức vi phạm ký, trừ trường hợp biên bản được lập bằng phương thức điện tử. Trường hợp người vi phạm, đại diện tổ chức vi phạm không ký vào biên bản thì biên bản phải có chữ ký của đại diện chính quyền cấp xã nơi xảy ra vi phạm hoặc của ít nhất 01 người chứng kiến xác nhận việc cá nhân, tổ chức vi phạm không ký vào biên bản; trường hợp không có chữ ký của đại diện chính quyền cấp xã hoặc của người chứng kiến thì phải ghi rõ lý do vào biên bản”.

Quy định này đã bỏ quên trường hợp người vi phạm không ký được. Trước đây, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định tại khoản 3 Điều 58 như sau: “biên bản vi phạm hành chính phải được lập thành ít nhất 02 bản, phải được người lập biên bản và người vi phạm hoặc đại diện tổ chức vi phạm ký; trường hợp người vi phạm không ký được thì điểm chỉ”. Quy định về việc điểm chỉ khi người vi phạm không ký được là cần thiết, đúng đắn. Do đó, văn bản hướng dẫn Luật năm 2020 phải bổ sung kịp thời trường hợp này. Một vấn đề nữa là, đối với trường hợp người vi phạm, đại diện tổ chức vi phạm không ký vào biên bản thì biên bản phải có chữ ký của đại diện chính quyền cấp xã nơi xảy ra vi phạm hoặc của ít nhất 01 người chứng kiến xác nhận. Thiết nghĩ nhà làm luật cũng nên linh hoạt cho phép người chứng kiến cũng có thể điểm chỉ nếu họ không thể ký được. Biết rằng trường hợp không có chữ ký của đại diện chính quyền cấp xã hoặc của người chứng kiến thì chỉ cần ghi rõ lý do vào biên bản nhưng việc có xác nhận của người chứng kiến sẽ “tăng sức thuyết phục” hơn.

3.4. Hoàn thiện các quy định pháp luật về thủ tục xử phạt vi phạm hành chính: Luật đã sửa đổi, bổ sung các quy định về lập biên bản VPHC theo hướng quy định nguyên tắc “phải kịp thời lập biên bản” và giao Chính phủ quy định chi tiết nội dung này^[9]. Mặt khác, tăng thời hạn định giá tang vật, phương tiện vi phạm hành từ 24 giờ lên 48 giờ để bảo đảm tính khả thi, phù hợp với thực tiễn; bảo đảm việc định giá và xác định thẩm quyền xử phạt VPHC chính xác^[10]. Hơn nữa, sửa đổi, bổ sung quy định về các trường hợp và thủ tục giải trình nhằm bảo đảm tính khả thi trên thực tế^[11]. Luật số 67/2020/QH14 bổ sung theo hướng mở rộng lĩnh vực được sử dụng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ để phát hiện VPHC, bao gồm trật tự, an toàn giao thông, bảo vệ môi trường, phòng cháy, chữa cháy^[12]…do Chính phủ quy định sau khi được sự đồng ý của Ủy ban Thường vụ Quốc hội... Và Luật sửa đổi, bổ sung quy định về thời hạn ra quyết định xử phạt VPHC để khắc phục những vướng mắc, bất cập phát sinh thời gian qua tại Khoản 34 Điều 1 Luật số 67/2020/QH14. Quy định về thủ tục gia hạn thời hạn ra quyết định xử phạt bị bãi bỏ đã bảo đảm việc xử phạt VPHC được nhanh chóng, kịp thời và tăng hiệu quả của công tác xử phạt VPHC nói riêng và quản lý nhà nước nói chung.

4. Kết luận

       Luật Xử lý vi phạm hành chính sửa đổi, bổ sung năm 2020 đã quy định nhiều điểm mới so với Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 nhằm tăng cường tính hệ thống của các quy phạm pháp luật và tính khả thi trong việc áp dụng các quy định này vào việc xử lý VPHC. Biên bản VPHC không chỉ ghi nhận sự việc mà còn xác định hành vi VPHC, là căn cứ của việc ban hành quyết định xử phạt. Do đó, nội dung và tính chất của biên bản VPHC khác với biên bản làm việc, biên bản kiểm tra, biên bản thanh tra hoặc các loại biên bản khác. Vì vậy, biên bản VPHC phải được lập cụ thể, rõ ràng, thông tin, số liệu phải chính xác để người có thẩm quyền có căn cứ để xem xét ban hành quyết định xử phạt./.